由希臘開(kāi)始的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)就像一出肥皂劇一樣，沒(méi)完沒(méi)了，在短短一年里，歐債危機(jī)接連引發(fā)政壇地震，四國(guó)總理為此丟官下臺(tái)。歐債危機(jī)給歐元區(qū)和全球金融市場(chǎng)造成的沖擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出幾乎所有人的想象，至今歐債危機(jī)向何處去，何時(shí)能夠終止，仍然模糊不定。

如果說(shuō)，歐債危機(jī)是壓垮四國(guó)總理的“最后一根稻草”，那么養(yǎng)老金就是引發(fā)債務(wù)危機(jī)的最后一個(gè)誘因。

“老齡化成本”拖垮了希臘

歐洲是福利國(guó)家的發(fā)源地，也是老齡化趨勢(shì)最為嚴(yán)峻的地區(qū)。老齡化不僅拖累了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也提高了福利成本，加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)。希臘作為此次歐債危機(jī)的策源地，自始至終置身于歐債危機(jī)的漩渦之中，成為廣受詬病的歐洲福利制度的一個(gè)反面樣本。2009年底，希臘政府為發(fā)放失業(yè)金而籌資時(shí)發(fā)現(xiàn)并披露了前任政府瞞報(bào)的真實(shí)財(cái)政狀況，向世人公布其公共債務(wù)占GDP的106%上調(diào)到126%，將預(yù)算赤字6.7%上調(diào)到12.7%，后來(lái)又調(diào)整為15.4%，從而拉開(kāi)了歐債危機(jī)的序幕。

2010年5月國(guó)際貨幣基金和歐元區(qū)終于決定援助希臘，但同時(shí)提出了整頓財(cái)政、改革經(jīng)濟(jì)、消減福利三大條件：

——在養(yǎng)老金制度改革方面，恢復(fù)對(duì)高額養(yǎng)老金課征“特別稅”；女性領(lǐng)養(yǎng)老金年齡適當(dāng)提高；領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要引入一個(gè)與壽命預(yù)期變化相聯(lián)系的機(jī)制；公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要從61歲提高到65歲；對(duì)第13和14個(gè)月養(yǎng)老金的領(lǐng)取額度要限定在800歐元之內(nèi)；養(yǎng)老金水平不得超過(guò)2500歐元；取消復(fù)活節(jié)、暑假和的養(yǎng)老補(bǔ)貼等。

——在福利改革領(lǐng)域，公共部門的獎(jiǎng)金每?jī)赡瓴坏贸�過(guò)1000歐元；每月工資收入不得超過(guò)3000歐元；公共部門須削減8%的津貼；事業(yè)單位須削減3%的工資水平；改革雇工立法等。

——在經(jīng)濟(jì)改革方面要加大企業(yè)利潤(rùn)課稅力度；將附加稅提高到23%；奢侈品消費(fèi)稅提高10%；提高煙酒稅和燃料稅；國(guó)有企業(yè)數(shù)量須從6000家減少到2000家；創(chuàng)建一個(gè)金融穩(wěn)定基金等。

對(duì)于上述條件，希臘政府全盤接受，隨后，盡管爆發(fā)了大規(guī)模的民眾反對(duì)削減福利的示威游行，但希臘議會(huì)還是通過(guò)了嚴(yán)厲的一攬子“2010年養(yǎng)老金改革方案”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美所所長(zhǎng)、世界社保研究中心主任鄭秉文教授認(rèn)為，作為援助方，國(guó)際貨幣基金組織和歐元區(qū)之所以提出上述改革措施，其目的是合理調(diào)整“老齡化成本”，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。否則，在2010-2050年間，養(yǎng)老金支出將增加GDP的12.5個(gè)百分點(diǎn)，社保制度瀕臨破產(chǎn)，但如果按照上述改革路線圖，養(yǎng)老金支出的增幅僅為4.5個(gè)百分點(diǎn)；如果嚴(yán)格執(zhí)行下去，有可能僅增加1.9個(gè)百分點(diǎn)。

鄭秉文指出，希臘危機(jī)的救援條件揭示兩個(gè)重要問(wèn)題：第一，債務(wù)危機(jī)背后的推手之一來(lái)自養(yǎng)老金。在傳統(tǒng)的指標(biāo)體系中，財(cái)政赤字的測(cè)量中只有總逆差、基本赤字和結(jié)構(gòu)性赤字、總債務(wù)、公共部門財(cái)務(wù)凈值等，這些公共政策和財(cái)政狀況的量化指標(biāo)顯然不能對(duì)未來(lái)公共財(cái)政趨勢(shì)做出正確判斷，從而導(dǎo)致希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)“從天而降”。第二，將老齡化成本引入到財(cái)政評(píng)價(jià)體系之中十分必要。這是因?yàn)�，一方面，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度，即正在工作的下一代人繳費(fèi)，直接用于支付當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金，具有較強(qiáng)的債務(wù)隱蔽性和較高的財(cái)務(wù)脆弱性，老齡化趨勢(shì)使這兩個(gè)缺陷逐漸顯露出來(lái)；另一方面，“老齡化成本”的存在使傳統(tǒng)的財(cái)政指標(biāo)體系已不能經(jīng)常正確地抓住公共財(cái)政的真實(shí)性，也不能反映老齡化帶來(lái)的隱性“老齡化成本”，人口結(jié)構(gòu)的變化使傳統(tǒng)財(cái)政指標(biāo)體系的這兩個(gè)缺陷暴露無(wú)遺，動(dòng)搖了財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)體系框架，徹底改變了一國(guó)財(cái)政可持續(xù)性的傳統(tǒng)含義。

隨時(shí)引爆的債務(wù)炸彈

老齡化成本括兩層含義。廣義含義是指老齡化趨勢(shì)帶來(lái)的三個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩、財(cái)政收入減少、公共支出增加，三者共同構(gòu)成了“老齡化成本”的廣義含義，成為主權(quán)國(guó)家財(cái)政惡化和主權(quán)債務(wù)攀高的潛在因素。

近20年來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率平均低于美國(guó)。據(jù)預(yù)測(cè)，人口老齡化和勞動(dòng)適齡人口的減少，必將影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。換言之，未來(lái)50年中，由人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩、財(cái)政收入減少和公共支出增加的三個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)并存和相互交織的復(fù)雜局面，必將使歐洲各國(guó)時(shí)刻監(jiān)視其財(cái)政收支狀況，警惕其債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，提高其養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。目前希臘正在執(zhí)行的改革經(jīng)濟(jì)、整頓財(cái)政、削減福利實(shí)際就是應(yīng)對(duì)“老齡化成本”廣義含義的一攬子改革方案。

狹義上的老齡化成本是指老齡化帶來(lái)的主要財(cái)務(wù)成本，包括五個(gè)福利，即公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療費(fèi)用支出、長(zhǎng)期照護(hù)支出、教育支出和失業(yè)保險(xiǎn)支出。從理論上講，人口老齡化越迫近和越嚴(yán)峻，用于前三項(xiàng)的支出便會(huì)不斷攀升，而后兩項(xiàng)則會(huì)逐漸下降。因此，五項(xiàng)福利支出的此消彼長(zhǎng)在一定程度上將會(huì)相互抵消一部分成本支出。如果說(shuō)人口預(yù)期壽命提高條件下醫(yī)療保障支出成為一個(gè)難有任何變通的支出項(xiàng)目的話，養(yǎng)老金支出就將成為歐洲各國(guó)一個(gè)重要的替代性改革選擇。

在歐洲國(guó)家普遍實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)保險(xiǎn)制度架構(gòu)下，參保人的養(yǎng)老金權(quán)益在本質(zhì)上是一種隱性負(fù)債，隨著時(shí)間的推移和壽命預(yù)期的延長(zhǎng)，“養(yǎng)老金總值”形成的這個(gè)隱性負(fù)債不斷顯性化和貨幣化，從而提升了政府支出的潛在總額，影響了經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)。

將長(zhǎng)期“老齡化成本”考慮在內(nèi)，一國(guó)之財(cái)政就可考慮到人口老齡化預(yù)期導(dǎo)致的額外、隱性和大規(guī)模的財(cái)務(wù)成本。否則，傳統(tǒng)的財(cái)政指標(biāo)所顯示的只是公共財(cái)政的一部分圖景，而不是全部，它將有可能隱藏起來(lái)，未來(lái)有可能成為隨時(shí)爆炸的債務(wù)炸彈。

在世界各地區(qū)中，歐洲人口老齡化的形勢(shì)最為嚴(yán)峻。

在以實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障制度為主要制度的歐洲國(guó)家，“老齡化成本”是其公共財(cái)政脆弱性的一個(gè)重要誘因。如果在評(píng)估一國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能夠考慮到老齡化因素和“老齡化成本”，財(cái)政預(yù)警就將提醒重新安排預(yù)算或改革養(yǎng)老金制度，以適應(yīng)快速老齡化的人口結(jié)構(gòu)的需要，避免出現(xiàn)希臘式債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

拉動(dòng)歐洲福利支出

戰(zhàn)后以來(lái)，歐洲福利國(guó)家雖受到1973年第一次石油危機(jī)的劇烈沖擊，以英美為代的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股前所未有的改革風(fēng)潮與瘦身運(yùn)動(dòng)，私有化改革席卷歐美，但是，由于福利剛性、選舉政治和選舉周期等諸多原因，大多數(shù)國(guó)家福利改革舉步維艱，甚至引發(fā)社會(huì)騷亂和政治動(dòng)蕩，但歐洲福利國(guó)家的公共支出仍處于不斷攀升態(tài)勢(shì)，政府收入不得不逐漸擴(kuò)大，以維持福利國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)和滿足福利國(guó)家的膨脹。

在歐洲各國(guó)的統(tǒng)計(jì)中，福利支出主要由9項(xiàng)構(gòu)成：養(yǎng)老金、遺屬津貼、殘障金、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭補(bǔ)貼、積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、失業(yè)金、住房支出和“其他”。1980年以來(lái)，9個(gè)項(xiàng)目的支出規(guī)模不斷提高，具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性和持續(xù)性：1980年公共社會(huì)支出合計(jì)占GDP的15.6%，到2007年提高到19.2%，大約平均每10年提高一個(gè)百分點(diǎn)。

對(duì)歐盟國(guó)家控制“老齡化成本”的能力和前途，歐盟給出了三種情景預(yù)測(cè)。第一種情景也是最悲觀的一個(gè)前途，它假定歐盟各國(guó)政府沒(méi)有采取財(cái)政整頓措施下其債務(wù)發(fā)展趨勢(shì)。預(yù)測(cè)顯示，歐盟國(guó)家平均債務(wù)水平到2015年超過(guò)其GDP的100%，到2020年攀升至120%以上；但各國(guó)情況差別較大，其中債務(wù)水平最高的國(guó)家是愛(ài)爾蘭，而攀升最快的國(guó)家是英國(guó)，在2020年之前低于60%以上的國(guó)家之一保加利亞、丹麥、愛(ài)沙尼亞、塞浦路斯、盧森堡、芬蘭和瑞典。

第二種情景是假定歐盟各國(guó)中期目標(biāo)中每年財(cái)政整頓相當(dāng)于其GDP的0.5%，但其結(jié)果很不令人滿意：到2023年平均債務(wù)水平仍高于100%，即使到2030年也沒(méi)有平穩(wěn)下來(lái)。

第三種情景是最樂(lè)觀的一個(gè)假設(shè)，即假定每年實(shí)現(xiàn)財(cái)政整頓相當(dāng)于GDP的1%，在這個(gè)假定下，到2016年其平均債務(wù)水平開(kāi)始出現(xiàn)下降拐點(diǎn)，到2027年降到70%，到2030年降到65%，屆時(shí)還高于歐盟規(guī)定的60%以上5個(gè)百分點(diǎn)。

提高法定退休年齡首當(dāng)其沖

世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)和改革福利制度已經(jīng)做出了極大努力，幾乎所有國(guó)家都沒(méi)能置身于外。此次歐洲債務(wù)危機(jī)再一次將改革日程擺在各國(guó)面前：應(yīng)對(duì)老齡危機(jī)，改革社保制度，挽救福利國(guó)家，走出債務(wù)危機(jī)。

鄭秉文認(rèn)為，要改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有三個(gè)選擇：或是下調(diào)退休金水平，或是上調(diào)繳費(fèi)率，或是提高退休年齡。但事實(shí)上前兩個(gè)選擇的調(diào)整空間已非常小，歐洲多數(shù)國(guó)家繳費(fèi)水平已接近極限，替代率下調(diào)意味著降低福利水平，其可操作的“政治空間”也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著壽命預(yù)期的延長(zhǎng)，相對(duì)于其他兩個(gè)選擇，這是唯一較為可行的出路。

在過(guò)去十幾年里，提高退休年齡在各國(guó)已成為社保改革進(jìn)程中一個(gè)最常見(jiàn)和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見(jiàn)。比如，法國(guó)曾因?yàn)樘岣咄诵菽挲g而多次引發(fā)全國(guó)性的示威游行，甚至導(dǎo)致社會(huì)騷亂。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)合組織的34個(gè)成員國(guó)中，至今沒(méi)有提高退休年齡的國(guó)家只有6個(gè)，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國(guó)。他們之所以沒(méi)有改革，是因?yàn)樗麄兊耐诵菽挲g半個(gè)世紀(jì)之前就已經(jīng)很高，其中，冰島1958年至今其法定退休年齡保持在67歲，其他5國(guó)從20世紀(jì)40年代至今始終就是65歲。

在“2010年改革年”中，在希臘成功通過(guò)提高退休年齡立法的激勵(lì)下，西班牙(從65歲提高到67歲、意大利(女性公務(wù)員從61歲提高到65歲、英國(guó)(從65歲提高到66歲、尤其是法國(guó)這個(gè)退休年齡改革的最后堡壘(從60.5歲提高到62歲，全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲成功通過(guò)延遲退休的立法；反對(duì)這項(xiàng)改革的社會(huì)運(yùn)動(dòng)從這些國(guó)家向東歐的保加利亞、其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國(guó)蔓延，一時(shí)間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風(fēng)起云涌。

截至2010年底，所有歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等3個(gè)國(guó)家是60歲，英國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞典等絕大部分國(guó)家是65歲退休，執(zhí)行67歲退休這個(gè)最高規(guī)定的國(guó)家有兩個(gè)，即冰島和挪威。未來(lái)計(jì)劃繼續(xù)提高退休年齡的國(guó)家有11個(gè)，包括英國(guó)、丹麥等國(guó)。

在提高退休年齡的改革中，一個(gè)值得注意的趨勢(shì)是女性退休年齡逐漸提高，并不斷向男性的退休年齡靠近。另一個(gè)值得注意的規(guī)律是，法定退休年齡“下調(diào)容易上調(diào)難”。法國(guó)和新西蘭在20世紀(jì)80年代都曾輕而易舉地將退休年齡從65歲下調(diào)到60歲，但在上調(diào)年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國(guó)從1995年開(kāi)始就試圖提高退休年齡，這項(xiàng)改革進(jìn)行了10多年，代價(jià)慘重。

總體看，在近10年來(lái)參數(shù)式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時(shí)也最為急迫，而調(diào)整退休金水平和繳費(fèi)率的改革則顯得十分謹(jǐn)慎。正是由于這個(gè)原因，提高退休年齡才成為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家最為流行的一個(gè)改革趨勢(shì)。