全國政協(xié)委員、市規(guī)劃委主任 黃艷

中心城區(qū)功能過度聚集，人口無序過快增長，城市空間“攤大餅”式蔓延，水資源緊缺、大氣污染、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境容量不足等問題凸顯。

當(dāng)前，北京在快速發(fā)展過程中面臨的人口資源環(huán)境的壓力日益嚴(yán)峻，患上了相當(dāng)程度的“大城市病”。

這些困擾北京的難題如何破解?

全國兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、北京市規(guī)劃委主任黃艷透露，今年上半年，北京市規(guī)劃委將完成《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》(以下簡稱“總體規(guī)劃”)修改工作，力求從源頭上重點(diǎn)診治首都的“大城市病”。

大城市病：人口暴漲、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難破解

黃艷向澎湃新聞介紹，過去的規(guī)劃對城市的布局、交通、產(chǎn)業(yè)、矩形城市的分區(qū)都做了規(guī)劃。到現(xiàn)在看起來，這還是很好的規(guī)劃，但是在規(guī)劃的實(shí)行上缺少了政策和導(dǎo)向的力度，且剛性約束力不足，參與城市治理的路徑和方式有限。

黃艷介紹，對于北京這樣一個(gè)大城市來說，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題一直沒有得到解決，例如北京三環(huán)外就有棚戶區(qū)。北京已有一些特色的規(guī)劃要求，如第一道、第二道綠化隔離地區(qū)，這些原本是為了防止城市“攤大餅”式發(fā)展的規(guī)劃舉措，但若要實(shí)現(xiàn)，就需要解決很多農(nóng)民的問題。

“在過去十年過程中，農(nóng)民的自發(fā)性城市化動(dòng)力非常強(qiáng)，城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有統(tǒng)一，尤其是出現(xiàn)了地級級差，例如到了六環(huán)周邊，農(nóng)民就自發(fā)地形成了城鄉(xiāng)結(jié)合部。這是目前城市發(fā)展中一個(gè)非常大的問題。很多環(huán)境問題和城鄉(xiāng)治理問題，如沒有覆蓋城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，垃圾、污水得不到處理等問題，都在這里出現(xiàn)了。”黃艷說。

北京作為首都，其發(fā)展基于資本、市場、勞動(dòng)力等多種資源優(yōu)勢，具有極大的吸引力。因此，每年北京的凈增人口給城市帶來很大的壓力。

黃艷說，盡管這幾年基礎(chǔ)設(shè)施的投放非�？�，其中最典型的就是地鐵的交通，但再怎么快都跟不上人口的暴漲，這都是北京城市規(guī)劃遇到的新難點(diǎn)。

問診北京：做“減法”治理“攤大餅”式發(fā)展

2014年初，北京市規(guī)劃委組織編制了總體規(guī)劃實(shí)施評估報(bào)告和總體規(guī)劃修改工作方案，經(jīng)第37次北京市政府常務(wù)會(huì)和第99次北京市委常委會(huì)審議通過。自此，總體規(guī)劃修改拉開大幕。

黃艷介紹，堅(jiān)決做“減法”是本次修改的一大亮點(diǎn)。“這次的規(guī)劃是一個(gè)非常具有問題導(dǎo)向的規(guī)劃，不可能再去擴(kuò)大規(guī)模，不能像以前一樣以增長為目標(biāo)。”

北京市規(guī)劃委提供的材料顯示，過去，經(jīng)濟(jì)增長、規(guī)模擴(kuò)大的目標(biāo)導(dǎo)致北京“攤大餅”式發(fā)展，而這次的總體規(guī)劃修改，以人口資源環(huán)境承載能力為底線，倒逼城市功能調(diào)整、規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。

具體來說，總體規(guī)劃修改以人口控制目標(biāo)和水資源、大氣、綠色空間等資源環(huán)境承載能力作為剛性約束條件，反算確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度的控制目標(biāo)，即要在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“瘦身減量”。

據(jù)黃艷介紹，規(guī)劃的另一個(gè)亮點(diǎn)是“多規(guī)合一”。“多規(guī)”主要是指城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境和人口調(diào)控規(guī)劃等。

上述材料解釋，以往，不同的規(guī)劃之間由于角度、出發(fā)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致不同規(guī)劃的指標(biāo)存在矛盾和沖突的現(xiàn)象，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口控制、建設(shè)用地增長、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)指標(biāo)往往各說各話，發(fā)展目標(biāo)難以一致。

在這一次總體規(guī)劃的修改過程中，北京市規(guī)劃委與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、以及正在編制的生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃進(jìn)行了銜接，并且重點(diǎn)與國土部門溝通協(xié)調(diào)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的規(guī)劃數(shù)據(jù)口徑、指標(biāo)方面進(jìn)行了統(tǒng)一。

值得注意的是，總體規(guī)劃修改方案還強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

長期以來，北京的建設(shè)用地缺乏管控。上述北京市規(guī)劃委提供的材料顯示，全市現(xiàn)狀集體建設(shè)用地1536平方公里，其中宅基地565平方公里，產(chǎn)業(yè)用地488平方公里。

上述材料指出，集體建設(shè)用地的快速增長、粗放蔓延是導(dǎo)致總建設(shè)用地規(guī)模大、增長快、城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。

黃艷指出，要解決建設(shè)用地的問題，就要提出集體建設(shè)用地分區(qū)域、分階段的調(diào)控規(guī)模，確定規(guī)劃布局的原則和用地標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)研究配套完善相關(guān)實(shí)施政策和監(jiān)管機(jī)制框架，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增和低效集體建設(shè)用地騰退改造的統(tǒng)籌實(shí)施。

京津冀一體化：需要平臺(tái)來統(tǒng)籌

當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展已被提升為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，在這次規(guī)劃的修改中，如何疏解北京的非首都功能，成為重點(diǎn)修改的部分。

根據(jù)上述北京市規(guī)劃委的材料，北京將對全市各級各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展情況進(jìn)行評估，并分級、分區(qū)、分類的提出提升、優(yōu)化、清退的差異化政策措施。同時(shí)，開展區(qū)域性物流、區(qū)域性批發(fā)市場以及醫(yī)院、高校等專項(xiàng)評估工作，并提出優(yōu)化及疏解的實(shí)施策略。

目前，國家發(fā)改委正在編制京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃主要是產(chǎn)業(yè)和政策性的規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)如何協(xié)同創(chuàng)新、分工協(xié)作、政策支持。

但黃艷指出，這個(gè)規(guī)劃在整個(gè)城市群的空間布局上是短板。

黃艷認(rèn)為，各個(gè)部門正在研制的規(guī)劃最后需要一個(gè)平臺(tái)來進(jìn)行統(tǒng)籌銜接，而城鎮(zhèn)群便是最重要的平臺(tái)。

“在我們建議之下，國家住建部在牽頭做一個(gè)京津冀城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃。各個(gè)方面的規(guī)劃，最后都是要落實(shí)到各個(gè)城市之間的相互連接方式，來實(shí)現(xiàn)城市的功能為目標(biāo)的規(guī)劃�，F(xiàn)在我們正在配合住建部做這個(gè)規(guī)劃。”

談及目前京津冀一體化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的進(jìn)展，黃艷透露，目前各部委正在做各自的基礎(chǔ)性規(guī)劃，沒有進(jìn)入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的階段，也沒有明確的時(shí)間表。

全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委原副主任朱之鑫3月4日下午接受媒體采訪時(shí)表示，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃將很快出臺(tái)，至于是否在兩會(huì)后就出臺(tái)則不確定。