劃定開發(fā)邊界讓城市少折騰

2014年住建部和國土部確定、、廣州、沈陽等14個(gè)城市開展劃定城市開發(fā)邊界首批試點(diǎn)工作。國家發(fā)改委近日表示，上述城市的試點(diǎn)工作扎實(shí)推進(jìn)，在城市建設(shè)用地減量化、存量用地等方面取得了實(shí)質(zhì)性突破。

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程。根據(jù)發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%;城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)，并形成了京津冀、長三角、珠三角三大城市群。在舉世矚目的成績背后，我國城鎮(zhèn)化也存在粗放式發(fā)展、“攤大餅”等問題。隨著“大圈套小圈”的城市結(jié)構(gòu)逐漸定型，各種城市病開始顯現(xiàn)：“霧霾”等環(huán)境污染問題日益凸顯，交通擁堵不斷加劇，大量耕地被侵占、城市功能區(qū)劃分紊亂等，嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

“城市開發(fā)邊界”即“城市空間增長邊界”(UGB)，是現(xiàn)代城市管理的主要方法之一，意指“被政府所采用并在地圖上標(biāo)示，以區(qū)分城市化地區(qū)與周邊生態(tài)開敞空間的重要界限”。城市開發(fā)邊界首先是一條線，用以框定城市發(fā)展的規(guī)模大小，它與追求“高、大、全”的城市發(fā)展觀念針鋒相對(duì)。世界上較早運(yùn)用UGB進(jìn)行城市管理的城市是美國俄勒岡州的波特蘭市。從1990年至今，通過劃定開發(fā)邊界，波特蘭市人口增長將近一半，而城市用地面積僅增長2%。城市開發(fā)邊界通過限制城市向外擴(kuò)張而將更多資源轉(zhuǎn)入內(nèi)部發(fā)展，提高單位土地的利用率，改善功能分區(qū)狀況，有效避免交通、住房等資源的浪費(fèi)。2015年，上海市首次提出規(guī)劃建設(shè)用地總量實(shí)現(xiàn)“負(fù)增長”，開啟城市“逆生長”階段，這些措施符合開發(fā)邊界管理的精神，又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有利于城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

習(xí)近平總書記曾指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的禁忌。”劃定城市開發(fā)邊界，能讓地方政府將目光聚焦于有限空間，在城市“立體”規(guī)范上發(fā)揮智慧，減少無謂折騰。當(dāng)然，根據(jù)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，城市內(nèi)部的規(guī)劃調(diào)整始終必要，劃定開發(fā)邊界并不能取代城市內(nèi)部規(guī)劃。同時(shí)，開發(fā)邊界也不是治療城市病的萬應(yīng)靈藥。要改變“里面沒建滿、外面一大堆”等“舊”問題，亟須摒棄的是“一任領(lǐng)導(dǎo)、一版規(guī)劃”等落后的管理理念和潛規(guī)則。

國土部規(guī)劃司司長董祚繼表示，在14個(gè)城市開發(fā)邊界劃定工作初步取得成效的情況下，爭取全國600多個(gè)城市都能將開發(fā)邊界劃定下來。那么，這14個(gè)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)將關(guān)乎全局的走向。