4月底的中央政治局會議提出：“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，支持各地從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)完善房地產(chǎn)政策，支持剛性和改善性住房需求，優(yōu)化商品房預(yù)售資金監(jiān)管，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā) 展”。商品房預(yù)售資金監(jiān)管，再被熱議。本文旨在從預(yù)售制度產(chǎn)生背景、發(fā)揮作用、存在問題等方面加以分析，并就優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管技術(shù)、優(yōu)化政策設(shè)計等方面提出建議。

一、源于香港，1998年房改后不斷完善

商品房預(yù)售制度源于香港，深圳于1983年發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商品房質(zhì)量管理規(guī)定》，率先引入實施，以緩解房企在住房項目建設(shè)初期的資金緊張問題。1994年，《城市房地產(chǎn)管理法》《城市商品房預(yù)售管理辦法》正式確立商品房預(yù)售制度。

福利住房體制下，住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)住房嚴(yán)重短缺。在此背景下，同時為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，1998年我國停止住房實物分配，實行住房貨幣分配。此后，作為住房市場化改革配套政策之一，商品房預(yù)售制度不斷完善，《城市商品房預(yù)售管理辦法》于2001年、2004年兩次修訂，均為進(jìn)一步增強(qiáng)住房建設(shè)資金供給、促進(jìn)解決住房嚴(yán)重短缺矛盾。商品房預(yù)售制度允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在取得土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證后，且投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期時，可以預(yù)售商品房，所得資金用于項目工程建設(shè)。

2010年，為進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管，完善商品住房預(yù)售制度，整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，維護(hù)住房消費者合法權(quán)益，住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》，要求各地要加快完善商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度。商品住房預(yù)售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，確保預(yù)售資金用于商品住房項目工程建設(shè)。預(yù)售資金可按建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設(shè)工程竣工交付。

二、融資作用顯著，預(yù)售比例已超八成

商品房預(yù)售制度在住房嚴(yán)重短缺時代，發(fā)揮了重要的資金籌集作用。商品房預(yù)售有利于開發(fā)商提前回籠建設(shè)資金，提高資金周轉(zhuǎn)速度。發(fā)展至今，我國商品房預(yù)售比例超過80%（圖1）。

圖1 商品房預(yù)售情況

預(yù)售資金是企業(yè)的無息負(fù)債，在房屋竣工交付前以負(fù)債入賬，包括定金及預(yù)收款、個人按揭貸款，成為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的重要資金來源。2006年以來，每年得益于預(yù)售制度回籠的資金，對房地產(chǎn)開發(fā)資金的貢獻(xiàn)度平均達(dá)到36%，2021年高達(dá)42%。

圖2 預(yù)售貢獻(xiàn)度

通常，從支付首付到銀行完成貸款發(fā)放，大約需要2～6個月時間。近年來，房企為加速銷售回款，將購房尾款證券化，截至2021年底，累計發(fā)行近2600億元ABS/ABN（資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)支持票據(jù)）（圖3）。

圖3 購房尾款A(yù)BS/ABN發(fā)行金額統(tǒng)計

在住房建設(shè)資金短缺時代，在1998年房改后的20多年時間里，商品房預(yù)售制度住房制度為籌集住房建設(shè)資金、提高住房供給效率發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積近40平方米，戶均住房套數(shù)超過1，城鎮(zhèn)住房短缺矛盾基本解決。

三、監(jiān)管一度虛設(shè)，近期紛紛規(guī)范甚至加碼

水能載舟、亦能覆舟。一旦出現(xiàn)期房項目爛尾，在房企債務(wù)求償中處于弱勢地位的個人購房者，可能遭遇無房可收、同時還要繼續(xù)還貸的風(fēng)險。如果大面積發(fā)生，甚至導(dǎo)致群體性事件，不利于社會穩(wěn)定，還可能出現(xiàn)家庭斷供潮，將風(fēng)險傳導(dǎo)至金融、債券市場。因此，政策層面，對預(yù)售資金監(jiān)管一直有嚴(yán)格規(guī)定。

各地對預(yù)售資金監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定不完全一致，但基本原則大體一致，即監(jiān)管賬戶中的留存資金要足以確保項目完工，基本按照4個節(jié)點支取，分別是出正負(fù)零、主體封頂、內(nèi)外裝修、竣工交付。監(jiān)管賬戶資金通常分為重點監(jiān)管資金和一般監(jiān)管資金。重點監(jiān)管資金一般不得低于工程建設(shè)預(yù)算總額，且只能用于支付項目建設(shè)、施工款項及法定稅費。一般監(jiān)管資金可由房企提取使用，優(yōu)先用于預(yù)售項目工程建設(shè)和償還本項目貸款，但提取使用規(guī)則各地差異很大。只有當(dāng)預(yù)售資金額度超出重點監(jiān)管資金額度時，超出部分才能形成房企周轉(zhuǎn)金，用在其他用途。

很長一段時間里，預(yù)售資金相關(guān)監(jiān)管規(guī)定在不少城市未能發(fā)揮預(yù)期作用，尤其是在部分由存貸銀行監(jiān)管預(yù)售資金的城市，機(jī)制不健全的問題逐漸顯現(xiàn)。房企對預(yù)售資金享有較大的自主權(quán)，不用支付資金成本的預(yù)售資金，成為企業(yè)周轉(zhuǎn)資金的優(yōu)選。行業(yè)普遍存在將預(yù)售資金歸集到集團(tuán)統(tǒng)一調(diào)配，用于支付其他運營成本的情況，據(jù)房企反映，這一比例一度高達(dá)90%。同時，甚至存在通過自有賬戶收取購房款、虛報工程進(jìn)度提前支取預(yù)收款等情況。

去年下半年以來，房地產(chǎn)市場預(yù)期轉(zhuǎn)弱，頭部房企債務(wù)風(fēng)險暴露并向行業(yè)蔓延，房企融資面臨近年來的最大困難，銷售回款成為房企現(xiàn)金流的主要來源�！罢l家孩子誰抱走”，各地政府對轄區(qū)內(nèi)爛尾項目承擔(dān)屬地責(zé)任，擔(dān)心房企“拆東墻補(bǔ)西墻”，紛紛規(guī)范預(yù)售資金監(jiān)管,根本原則就是預(yù)售資金必須優(yōu)先用于“保交樓”的工程款項支付。近兩年期房銷售面積占當(dāng)年商品房銷售面積比重均高達(dá)87%，規(guī)范預(yù)售資金監(jiān)管、確保期房如期交付、保護(hù)購房人合法權(quán)益原本就是題中應(yīng)有之義。但近期部分城市的加碼監(jiān)管，包括拓寬資金監(jiān)管范圍、提高監(jiān)管比例、提高支取門檻等，也的確客觀上導(dǎo)致房企即使銷售成功也難以回款，加大了房企現(xiàn)金流壓力，甚至出現(xiàn)有的企業(yè)賬面資金幾百億元、卻無法支付幾億元利息的極端情況。

四、優(yōu)化監(jiān)管，管好但不能管死

商品房預(yù)售制度，對我國住房市場化改革、住房建設(shè)資金籌集、解決住房嚴(yán)重短缺矛盾，發(fā)揮了不可或缺的作用。在一段時間里，商品房預(yù)售制度還將存 在并發(fā)揮作用。提高預(yù)售資金使用效率、維護(hù)購房人合法權(quán)益，二者之間并不矛盾。預(yù)售資金監(jiān)管，要避免陷入形同虛設(shè)或者矯枉過正這兩個極端。建議優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管技術(shù)、優(yōu)化政策設(shè)計，既要管，又不能管死，通過四個方面優(yōu)化預(yù)售資金監(jiān)管。

第一，落實各方職責(zé)，引入第三方審核機(jī)制。

依托政府公信力，住建部門承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。市縣一級住建部門根據(jù)項目合同、工程造價，核定監(jiān)管額度，避免超額監(jiān)管。住建部門公開招標(biāo)確定商業(yè)銀行，開設(shè)預(yù)售資金監(jiān)管賬戶。因城施策，因地制宜，在有需要的省市，引入第三方審核機(jī)制，由住建、托管銀行、房企共同認(rèn)可、確認(rèn)的工程造價咨詢企業(yè)作為第三方審核機(jī)構(gòu)。第三方審核機(jī)構(gòu)根據(jù)工程造價進(jìn)度出具工程進(jìn)度審查意見，提交住建部門復(fù)核后，由托管銀行撥付資金。如此，可有效借助專業(yè)力量解決審核力量不足問題。

第二，建立信息監(jiān)管系統(tǒng)，提高監(jiān)管數(shù)字化水平。

設(shè)置工程形象進(jìn)度指標(biāo)和佐證要件，由系統(tǒng)輔助自動判斷是否達(dá)成工程進(jìn)度，提示人工審核。長遠(yuǎn)看，可以建立基于城市信息模型（CIM）系統(tǒng)的預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)，基于GIS（地理信息系統(tǒng)）、BIM（建筑信息模型）、項目信息考核建筑的形象進(jìn)度，將項目信息孿生或賦值到預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)，輔助自動化識別，通過系統(tǒng)智能計算，實現(xiàn)在線復(fù)核項目進(jìn)度。如此，可以通過技術(shù)手段，規(guī)范各地資金監(jiān)管的操作，提高監(jiān)管數(shù)據(jù)化、智能化水平。

第三，實施分類監(jiān)管，杜絕“一刀切”。

對不同信用資質(zhì)房企的預(yù)售款使用額度及留存比例實行差異化、精細(xì)化管理。允許部分高信用房企采取商業(yè)銀行見索即付現(xiàn)金保函的形式解凍商品房預(yù)售監(jiān)管留存資金或替換出項目資本金現(xiàn)金。根據(jù)企業(yè)信用，適當(dāng)降低預(yù)售資金留存比例，釋放資金用于房地產(chǎn)項目的建設(shè)和運營。

第四，適度調(diào)整預(yù)售監(jiān)管資金支取節(jié)點。

每套商品房的預(yù)售資金超出應(yīng)留存監(jiān)管資金的部分，允許房企直接提取使用。當(dāng)樓棟建設(shè)達(dá)到規(guī)定，并通過托管機(jī)構(gòu)審核后，允許房企申請撥付使用超出部分。根據(jù)預(yù)售商品房樓棟工程形象建設(shè)進(jìn)度，逐步降低監(jiān)管額度受限比例。根據(jù)企業(yè)信用，適當(dāng)增加預(yù)售款提取次數(shù)。支取資金專項用于項目復(fù)工復(fù)產(chǎn)，銷售款回款后補(bǔ)齊提取金額，推進(jìn)后續(xù)工程建設(shè)。