2021，是城市更新大開大合的一年。傳統(tǒng)地產(chǎn)市場全面受挫的大背景下，城市更新成為房企戰(zhàn)略倚重。但伴隨更新項(xiàng)目快速推進(jìn)的，是城市更新的逐利性被不斷放大，社會公益的初衷遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。更新政策開始糾偏，更新市場風(fēng)云變幻。

各地政府對于開展城市更新的意愿如何？市場化與公益性的對立究竟是否能夠緩和？2022，答案揭曉。

2022年開年，已經(jīng)有超過30個(gè)省市政府，在公布的政府工作報(bào)告中提出實(shí)施城市更新行動，具體內(nèi)容涵蓋老舊小區(qū)、街區(qū)、片區(qū)整體改造提升，城市道路與管網(wǎng)改造升級，舊公園改造，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等傳統(tǒng)項(xiàng)，也覆蓋到了建立城市體檢評估機(jī)制、構(gòu)建“15分鐘生活圈”、 數(shù)字賦能城市智慧管理等新內(nèi)容。城市基本面決定了更新底色，這30多個(gè)省市均結(jié)合當(dāng)前城市發(fā)展階段，呈現(xiàn)出更新階段特色，總結(jié)歸納后大致可劃分成三個(gè)梯隊(duì)。

城市擁有良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，多為城市群、都市圈發(fā)展戰(zhàn)略下的核心功能承載地，具體包括上海、廣州、深圳、成都等，這些城市的更新內(nèi)容不再局限于老舊小區(qū)、街區(qū)、片區(qū)整治提升等傳統(tǒng)更新內(nèi)容，而是開始強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)片區(qū)、居住片區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)的整體功能提升。也有部分城市已經(jīng)引入“區(qū)域統(tǒng)籌”的概念，開始著手跨區(qū)的更新項(xiàng)目布局。

相較于第一梯隊(duì)，這些省市受到城市規(guī)劃強(qiáng)管控、人口密度等外部因素影響，城市建設(shè)進(jìn)度相對稍緩，如北京16個(gè)行政區(qū)域中，除西城、東城外唯一實(shí)現(xiàn)全部街道化的行政區(qū)域是石景山，海淀和朝陽還依然存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。受此影響，這些城市的更新內(nèi)容較為傳統(tǒng)，片區(qū)更新也多以政府主導(dǎo)的歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目為主，更新進(jìn)程還處在由政府主導(dǎo)向政企合作的過渡期，出現(xiàn)市場化主體介入的趨勢。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人口基礎(chǔ)一般，這些省市基本處在集中資源發(fā)展省會城市的階段，所以除去省內(nèi)最發(fā)達(dá)的個(gè)別城市外，更新內(nèi)容多停留在棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)加裝電梯、管網(wǎng)改造等公共設(shè)施建設(shè)和基本生活保障層面。

1、“減量”“降速”成為關(guān)鍵詞，疫情后轉(zhuǎn)折出現(xiàn)

以廣深所在的大灣區(qū)為例，據(jù)2022年第一季度《廣東省三舊改造行業(yè)季報(bào)》統(tǒng)計(jì)，一季度大灣區(qū)內(nèi)九市共監(jiān)測到900個(gè)“三舊”改造（城市更新）項(xiàng)目動態(tài)，數(shù)量同比下降21.8% 。其中317個(gè)為新增進(jìn)入初期階段的地塊/項(xiàng)目，新增項(xiàng)目動態(tài)同比下降42%，新增用地面積規(guī)模865.8萬㎡，用地面積規(guī)模同比下降29.9%。不論是項(xiàng)目新增、項(xiàng)目推進(jìn)、項(xiàng)目體量同比均大幅度回落。

從5月6日深圳市龍崗區(qū)城市更新和土地整備局發(fā)布“《2022年龍崗區(qū)城市更新單元計(jì)劃第二批計(jì)劃》的公告中，更是所有的項(xiàng)目均被打上“計(jì)劃延期”標(biāo)簽。

然而，長期持續(xù)的新冠疫情使地方經(jīng)濟(jì)承壓，城市更新或作為一種擴(kuò)大有效投資的重要方式，迎來新的轉(zhuǎn)折。

以上海為例，在5月30日發(fā)布的《加快經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重振行動方案》中提到要全力發(fā)揮投資關(guān)鍵性作用，其中就將城市更新作為重點(diǎn)內(nèi)容，未來將加強(qiáng)城市更新規(guī)劃編制、政策支持和要素保障，“年內(nèi)完成中心城區(qū)成片舊區(qū)改造，全面提速零星舊區(qū)改造，年內(nèi)新啟動8個(gè)以上城中村改造項(xiàng)目”。

此外，中心城區(qū)舊區(qū)改造聯(lián)動政策推廣至五個(gè)新城，優(yōu)化完善城中村改造政策，能夠釋放大批城市更新土儲；積極拓寬融資渠道，支持發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券用于城市更新項(xiàng)目，支持?jǐn)U大企業(yè)債券申報(bào)和發(fā)行規(guī)模，將新型基礎(chǔ)設(shè)施等納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍等措施，將有效緩解更新企業(yè)在項(xiàng)目初期將承受的融資壓力。

伴隨后續(xù)土地端、財(cái)政端配套政策的實(shí)施落地，市場熱情有望被進(jìn)一步激發(fā)

2、二線城市尋求“政策突破”，最新動態(tài)引發(fā)關(guān)注

5月10日，天津市濱海新區(qū)發(fā)布關(guān)于《濱海新區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》，規(guī)劃范圍為覆蓋濱海新區(qū)行政轄區(qū)全部陸域范圍，總面積約2283平方千米，包括5個(gè)開發(fā)區(qū)、16個(gè)街道和5個(gè)鎮(zhèn)。規(guī)劃中有兩點(diǎn)值得關(guān)注，一方面是給出到 2025 年的更新目標(biāo)，包括完成15-18平方公里的城市更新區(qū)域，以及1000 億元左右的城市更新資產(chǎn)投資。定量的指標(biāo)釋放出積極信號，未來三年將成為濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展的又一個(gè)“黃金時(shí)段”。另一方面，本專項(xiàng)明確提出到 2035 年，完成以拆除重建為主的城市更新區(qū)域規(guī)模 40-45 平方公里，繼住建部“831禁止大拆大建”發(fā)文后，“拆除重建”再一次出現(xiàn)在了地方政府的規(guī)劃文件中，后續(xù)該區(qū)域如何通過主觀能動性，在滿足住建部“2255”更新底線的要求下為更新項(xiàng)目破口，值得期待。

4月25日，南京市召開新聞發(fā)布會，公布《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》，《方案》包括總體要求、工作路徑、工作任務(wù)、工作步驟、保障措施等5個(gè)部分，計(jì)劃在“十四五”期間對居住類地段、生產(chǎn)類建筑、公共類空間、綜合類片區(qū)4類10個(gè)方面進(jìn)行全要素、全方位更新，并著力探索城市更新的工作機(jī)制、實(shí)施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度。重點(diǎn)聚焦玄武區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺區(qū)，江北新區(qū)和其他各區(qū)重點(diǎn)單元和重點(diǎn)項(xiàng)目。其中各類型更新項(xiàng)目得到明確，值得關(guān)注。

2月10日，《長春市城市更新實(shí)施辦法》（征求意見稿）公開發(fā)布，要求轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升，統(tǒng)籌實(shí)施城市更新工作。一方面，國家住建部“2255”底線標(biāo)準(zhǔn)被直接完全納入該實(shí)施辦法文本，未來將被嚴(yán)格執(zhí)行。與此同時(shí)，提及統(tǒng)籌平衡促進(jìn)更新項(xiàng)目實(shí)施，對無法資金平衡但確需實(shí)施的項(xiàng)目，可通過政府補(bǔ)助、異地安置、異地匹配地塊、跨區(qū)域綜合平衡土地成本等方式統(tǒng)籌平衡。而在土地出讓方面更是明確提出支持實(shí)施主體以“協(xié)議出讓、定向掛牌、帶方案出讓”等方式依法合規(guī)取得土地使用權(quán)。

以上海、廣州等地的經(jīng)驗(yàn)來看，城市更新宏觀環(huán)境變化，疊加“三道紅線”要求，房企端承受重壓，以至于許多有開發(fā)實(shí)力、運(yùn)營優(yōu)勢的品牌房企出于更新項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)橥羶Φ牟淮_定性、長周期資金沉淀的風(fēng)險(xiǎn)等因素不敢涉足更新領(lǐng)域，“定向掛牌、帶方案出讓”不失為一種經(jīng)濟(jì)高效的有效解決方式。政策后續(xù)如何把控合規(guī)性、公平性，政策如何落地等問題還需要當(dāng)?shù)卣�府來破解�?/p>

從全國范圍來看，2022年各地政府都在積極布局城市更新，也都在基于各自的城市發(fā)展階段和宏觀環(huán)境，探索城市更新的推進(jìn)方法�！白〗ú�831禁止大拆大建”本質(zhì)是一次政策糾偏，而非對“城市更新”本質(zhì)內(nèi)容否定。城市更新，依舊是我國破解城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要路徑，也必將成為一個(gè)“時(shí)代命題”。

從地方來看，此前城市更新最為火熱的滬廣深，降溫的跡象明顯，實(shí)際了解到許多推進(jìn)中項(xiàng)目均面臨多重挑戰(zhàn)而無法按計(jì)劃節(jié)點(diǎn)推進(jìn)。相比較下，二線城市表現(xiàn)得更加活躍，許多城市都已經(jīng)確立了總量目標(biāo)，劃定了更新重點(diǎn)，并開始尋求“政策突破”。但是我們?nèi)砸�注意到，即使像深圳、上海這些城市的更新速度放緩，在項(xiàng)目總量和投資上仍遠(yuǎn)高于普通二線。此外深圳、上海當(dāng)前所具備的更新政策環(huán)境相對完善，政策確定性和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)性更低。下一階段將會成為企業(yè)戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。