一、十年房價(jià)，四輪周期

最近十年以來的中國房地產(chǎn)市場價(jià)格走勢可以大致劃分為四個(gè)周期。以具有代表性的“70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)”為例，這四個(gè)周期的起止時(shí)間分別如下(見圖1)：

第一輪周期：2006年到2009年初。其中，2006年到2008年6月金融危機(jī)爆發(fā)之前為上行周期，金融危機(jī)爆發(fā)之后到2009年2月為下行周期。

第二輪周期：2009年3月到2012年5月。其中， 2009年3月到2011年9月為上行周期，2011年10月到2012年5月為下行周期。

第三輪周期：2012年6月到2015年4月。其中， 2012年6月到2014年4月為上行周期，2014年5月到2015年4月為下行周期。

第四輪周期：2015年5月之后開始新一輪上行周期，到2016年9月尚未結(jié)束。

盡管不同城市、不同類型房屋價(jià)格上漲與下跌的具體起止時(shí)點(diǎn)和波動(dòng)幅度有所差異，但大體走勢上與圖1中展示的情況是基本一致的。整體來看，我們可以將近十年以來中國房地產(chǎn)市場的價(jià)格走勢概括得出如下三個(gè)特點(diǎn)：

第一個(gè)特點(diǎn)是：趨勢性上漲，周期性波動(dòng)。從趨勢上來看，房價(jià)在過去十年中是持續(xù)上漲的。如果以2006年1月為基期，將全國70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格指數(shù)的值設(shè)定為100，到2016年9月，該指數(shù)達(dá)到162.4(這里需要注意的是，“新建住宅價(jià)格”可能低估了房價(jià)整體的上漲幅度，因?yàn)樾陆ǚ课萃ǔ＞嚯x城市中心更遠(yuǎn)，價(jià)格增速慢于位于中心地帶的二手房屋。)根據(jù)“中國典型城市住房同質(zhì)價(jià)格指數(shù)”，北京上海深圳等一線城市的房價(jià)在過去十年間更是上漲了三倍以上。圍繞趨勢性上漲這一大方向，房價(jià)在局部時(shí)間呈現(xiàn)出周期性波動(dòng)性，有時(shí)上漲速度更快，有時(shí)則出現(xiàn)下跌。

第二個(gè)特點(diǎn)是：上行周期長，下行周期短。從過去十年的情況來看，前三輪房價(jià)周期的下行時(shí)段都不足一年;而上行時(shí)段則持續(xù)的要長得多，例如第二輪上行周期為兩年半，第三輪上行周期也將近兩年。

第三個(gè)特點(diǎn)是：從普漲普跌到分化，總量矛盾向結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)化。在2015年之前，一二三線城市的房價(jià)走勢基本上是一致的，上行周期同時(shí)上漲，下行周期同時(shí)下跌，盡管漲跌幅度有所不同。而在2015年之后，這一情況發(fā)生了明顯改變：北京、上海、深圳等一線城市的房價(jià)上漲周期不僅領(lǐng)先于二三線城市開始，而且上漲速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出二三線城市。二線城市內(nèi)部的房價(jià)走勢也出現(xiàn)了分化。另外，在一些四線城市及縣城，房價(jià)甚至出現(xiàn)了下降。

二、制度和經(jīng)濟(jì)背景

與一般商品或服務(wù)市場不同，政府在房地產(chǎn)市場中發(fā)揮著更大的作用。因而，要理解房價(jià)周期和房地產(chǎn)調(diào)控的邏輯，必須首先理解如下四方面制度背景和經(jīng)濟(jì)背景：

其一，城鎮(zhèn)住房制度改革啟動(dòng)以來，我國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了從無到有、從小到大的發(fā)展過程。這期間，中國的房地產(chǎn)市場尚不健全，處在不斷完善的過程之中。換句話說，過去十年，中國房地產(chǎn)市場既是一個(gè)不斷壯大的“發(fā)展中的市場”，同時(shí)又是一個(gè)不斷改革完善的“轉(zhuǎn)軌中的市場”。

其二，我國實(shí)行有別于其他國家的較為獨(dú)特的土地制度。根據(jù)憲法及相關(guān)法律，我國城市土地屬于國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。但即便是集體土地，村集體也只擁有不完全產(chǎn)權(quán)——除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等特殊事項(xiàng)之外，集體土地必須先被國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地之后，才能用作建設(shè)用地。這就意味著，政府是建設(shè)用地市場上具有壟斷地位的供給方。

其三，財(cái)稅體制改革。1994年實(shí)行的分稅制改革深刻影響著此后二十多年的中央-地方關(guān)系，以及地方間橫向競爭關(guān)系。分稅制改革之后，地方政府的原有財(cái)政收入來源弱化，尋求新財(cái)源的激勵(lì)大大增強(qiáng)。與此同時(shí)產(chǎn)生了兩個(gè)機(jī)會(huì)：一是同期開始的城鎮(zhèn)住房體制改革激活了住房需求;二是鄧小平南巡之后的招商引資熱以及各地與之相伴隨的工業(yè)園區(qū)建設(shè)熱潮。這兩者之間既有差別，又有相互關(guān)聯(lián)之處。提供住宅建設(shè)用地能獲得短期收益，但無法獲得長期持續(xù)的GDP和稅收;提供工業(yè)建設(shè)用地可以持續(xù)性獲得GDP和稅收，但在地方政府間激烈的橫向競爭之下，短期內(nèi)不僅回報(bào)有限，而且還需要地方政府支出大量的三通一平等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。因?yàn)槠髽I(yè)可以用腳投票，而在戶籍制度下，人口和家庭的流動(dòng)則受到較大限制;經(jīng)過權(quán)衡取舍，最后各地政府都采取了如下的策略：一方面，通過招拍掛等市場化方式高價(jià)提供住宅用地，另一方面，通過協(xié)議出讓等政策性手段低價(jià)提供工業(yè)用地。

其四，房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)增長中的重要地位。住房體制改革激活了城市原有居民的改善性住房需求;同時(shí)，大量農(nóng)村人口在快速城鎮(zhèn)化的過程中轉(zhuǎn)移到城市，也產(chǎn)生了新增住房需求。因而，房地產(chǎn)成為中國經(jīng)濟(jì)的一大支柱產(chǎn)業(yè)。根據(jù)許憲春等(2015)的測算，2001年到2013年房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重平均高達(dá)18.3%，是僅低于制造業(yè)投資比重的第二大投資領(lǐng)域;2013年，房地產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為5.9%，加上房地產(chǎn)開發(fā)投資拉動(dòng)的相關(guān)行業(yè)增加值，兩者合計(jì)占GDP的15.3%，對(duì)GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到29.4%。

三、房價(jià)調(diào)控的目標(biāo)及工具

在以上制度背景及經(jīng)濟(jì)背景的基礎(chǔ)之上，就很容易理解中國政府過去十多年間的房價(jià)調(diào)控行為。房地產(chǎn)政策兼顧著多重目標(biāo)，諸如經(jīng)濟(jì)增長、民生保障、財(cái)政收入、金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)活力、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)治理等等。但這些目標(biāo)并非總是激勵(lì)相容的，在某一特定的時(shí)間點(diǎn)上彼此可能存在沖突。梳理下來，政府進(jìn)行房價(jià)調(diào)控的動(dòng)機(jī)和意圖通常主要基于以下兩點(diǎn)短期考量：

其一，保增長。在短期，考慮到房地產(chǎn)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的重要地位及其對(duì)相關(guān)行業(yè)的帶動(dòng)作用，在經(jīng)濟(jì)下行期確保房地產(chǎn)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資就自然而然地成為宏觀調(diào)控的一部分。而促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)固定資產(chǎn)投資的前提是確保銷量和價(jià)格不大幅下滑。

其二，防風(fēng)險(xiǎn)。這里既包括防范金融風(fēng)險(xiǎn)，還包括防范輿論風(fēng)險(xiǎn)、確保政治穩(wěn)定。盡管學(xué)術(shù)上對(duì)于“泡沫”的理解和界定存有較大爭議，但在政策制定者和金融市場投資者中的確存在著普遍的擔(dān)心——房價(jià)過快上漲會(huì)滋生泡沫，而泡沫破裂將導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，并危及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)。另外，住房是居民的基本需求，是千家萬戶都關(guān)心的事情。房價(jià)過快上漲或下跌都會(huì)成為備受輿論爭議的焦點(diǎn)，甚至造成輿論危機(jī)�；ヂ�(lián)網(wǎng)的普及和便捷進(jìn)一步增加了這一層面的擔(dān)憂。有些時(shí)候，媒體輿論而非房價(jià)上漲本身往往成為促使政府出臺(tái)調(diào)控政策的直接動(dòng)因。

上述兩點(diǎn)短期考量是房價(jià)調(diào)控的主要政策出發(fā)點(diǎn)。除此之外，還有一些長期考量，例如房價(jià)上漲會(huì)增加制造業(yè)和服務(wù)業(yè)成本，會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)競爭力;再如房價(jià)上漲過快加劇收入不平等和財(cái)富不平等，并在一定程度上造成社會(huì)割裂，扭曲社會(huì)正義感，造成無房年輕人“絕望感”。這些長期考量以往多存在于學(xué)術(shù)研究之中，但最近幾年越來越多地受到政策制定者的關(guān)注。

基于上述政策意圖，中國政府對(duì)房地產(chǎn)市場采取“上下限相機(jī)調(diào)控”的策略——當(dāng)房價(jià)上漲速度過快或者上漲持續(xù)時(shí)間較長時(shí)，適時(shí)進(jìn)行“限制性調(diào)控”;當(dāng)房價(jià)下跌或者經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足時(shí)，進(jìn)行“刺激性調(diào)控”(圖2)。

由于房價(jià)周期“上行長、下行短”的特點(diǎn)，“限制性調(diào)控”相比“刺激性調(diào)控”而言更多地發(fā)生。典型的有2005年到2006年的限制性調(diào)控，2010年初到2011年中的限制性調(diào)控，2013年的限制性調(diào)控，以及2016年國慶節(jié)期間多城市密集出臺(tái)的限制性調(diào)控。尤其是2010年初到2011年中的限制性調(diào)控，可謂連環(huán)出擊、火力密集，確實(shí)在一定程度上緩和了房價(jià)上漲的速度，并且最終在2011年10月將房價(jià)增速壓到了負(fù)值。但是，房價(jià)下降的速度很慢，而且只持續(xù)了半年時(shí)間，從2012年6月開始又一次步入新的上行周期。

“刺激性調(diào)控”最典型的是2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后的刺激性調(diào)控，以及2014年到2015年的限購松綁和房地產(chǎn)去杠桿。不過，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場在已高度分化，2016年之后，以三四線城市為主要對(duì)象的去庫存“刺激性調(diào)控”很快演變?yōu)橐砸欢�線城市為主要對(duì)象的“限制性調(diào)控”。

房地產(chǎn)調(diào)控政策工具箱中包含四大類工具：需求側(cè)工具，供給側(cè)工具，中間環(huán)節(jié)工具，和其他工具。下面我們以“限制性調(diào)控”為例，對(duì)這些政策工具進(jìn)行簡要梳理(表1)。

第一類是需求側(cè)工具。需求側(cè)工具的基本思路是通過減少需求的辦法來遏制房價(jià)過快上漲。其一是以戶籍、稅和社保繳納情況等指標(biāo)為界限，通過行政性地限購、限貸來減少需求。其二是通過提高按揭貸款的首付款比例和貸款利率來提高購房者的進(jìn)入門檻、增加購房成本，從而起到減少需求的作用。另外，政府相關(guān)部門還可能采取窗口指導(dǎo)的方式，要求商業(yè)銀行收緊或放松住房按揭貸款的發(fā)放工作。

第二類是供給側(cè)工具，即通過增加供給來遏制房價(jià)過快上漲。匯總梳理過去十年的相關(guān)政策文件，供給側(cè)工具主要包括四項(xiàng)：一是增加住房建設(shè)用地供應(yīng)，二是提高普通商品住房比例，三是增加保障性住房供給，四是加快審批環(huán)節(jié)。

第三類是中間環(huán)節(jié)工具，通過調(diào)整中間交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)來調(diào)節(jié)供需。主要手段是，在“刺激性調(diào)控”時(shí)，減征或免征契稅和營業(yè)稅(“營改增”之后為增值稅)，有差別地下調(diào)稅率;在“限制性調(diào)控”時(shí)，取消以往的稅收優(yōu)惠政策。另外，每當(dāng)房價(jià)高漲的時(shí)期，關(guān)于房產(chǎn)稅的政策討論也會(huì)加碼。在2010年到2011年的限制性調(diào)控期間，上海和重慶兩座城市于2011年1月28日開始試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅。2013年，《國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)文件》再次指出，要總結(jié)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)工作。2016年限制性調(diào)控期間，原財(cái)政部長樓繼偉又多次公開表示正在積極推進(jìn)房產(chǎn)稅。

第四類是其他工具，大體上包括三項(xiàng)：一是在政府內(nèi)部實(shí)行房價(jià)調(diào)控工作責(zé)任制，建立地方政府及相關(guān)官員的考核問責(zé)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任。二是通過行政命令督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)加快項(xiàng)目建設(shè)和銷售進(jìn)度。三是強(qiáng)化對(duì)市場的監(jiān)管職能，例如《國辦發(fā)〔2010〕4號(hào)》指出，要“加大對(duì)捂盤惜售、囤積房源，散布虛假信息、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為的查處力度。加強(qiáng)對(duì)閑置土地的調(diào)查處理，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)用地和囤地、炒地行為。”

四、供給側(cè)市場建設(shè)強(qiáng)于調(diào)控

縱觀過去十年，房地產(chǎn)市場有著“中國式調(diào)控”的鮮明印記，但對(duì)于調(diào)控政策的效果則頗有爭議：有人認(rèn)為房地產(chǎn)調(diào)控取得了一定成效，有效發(fā)揮了緩沖器的作用;有人則認(rèn)為房價(jià)調(diào)控加劇而非化解了問題，一線城市房價(jià)“越調(diào)越高”，三四線城市則庫存大量積累、難以恢復(fù)。在本文看來，房地產(chǎn)調(diào)控的效果和問題都不宜被過分夸大——“調(diào)控”本來就是針對(duì)周期性波動(dòng)所采取的臨時(shí)措施，而中國房地產(chǎn)市場存在的問題則是結(jié)構(gòu)性的。要解決房地產(chǎn)市場的問題，根本之策并不在于調(diào)控，而在于開啟新一輪住房體制改革，加強(qiáng)供給側(cè)市場建設(shè)。具體而言，“新一輪房改”要在如下四個(gè)層面加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：

一是在國家層面，要深入研判經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演化和人口區(qū)域流動(dòng)的動(dòng)態(tài)格局，明確大中小不同類型城市的定位，調(diào)整建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)化資源配置，避免人口向東流、建設(shè)用地向西批的錯(cuò)配。

二是在城市層面，一二線城市要根據(jù)需求情況有效增加住房供給。特大城市和大城市要合理規(guī)劃、優(yōu)化布局城市內(nèi)部工作區(qū)和生活區(qū)，提高空間使用效率，同時(shí)要著力提高公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力。

三是在市場層面，要發(fā)展租售并舉的多層次住房市場。特別是一二線城市，要通過政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的共同合作，建設(shè)形成活躍度高、穩(wěn)定性強(qiáng)、規(guī)范的租房市場。另外，應(yīng)探索“先租后買”、“租售結(jié)合”、“倒按揭”、“共有產(chǎn)權(quán)”、“過渡性產(chǎn)權(quán)”等多種形式靈活的產(chǎn)權(quán)制度，在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，向試點(diǎn)要經(jīng)驗(yàn)，多管齊下實(shí)現(xiàn)住有所居、確保住房成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

四是在分配層面，要深化財(cái)稅體制改革，理順中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，降低地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴;同時(shí)要建立合理的“外部性收益”分享機(jī)制，研究制定房產(chǎn)稅征收和使用制度規(guī)則，擇機(jī)推出。

(作者系中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員)