本篇將結合近年來所在團隊參與的上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經(jīng)驗，分享舊區(qū)改造的一些典型案例。

為了推進城市更新行動，2021年國家和地方陸續(xù)出臺了一系列關于城市更新的法規(guī)和政策。舊區(qū)改造是城市更新的重要內(nèi)容之一。我國的很多城鎮(zhèn)老舊小區(qū)建于2000 年前，存在的普遍問題是樓棟低矮密集、治安較為混亂，因此國家高度重視舊區(qū)改造工作推進。2020 年 7 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），該《意見》明確了全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的對象和范圍，同時確定了 2022 年和“十四五”期末發(fā)展目標，到“十四五”末結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務。

作為一家專注于城鄉(xiāng)發(fā)展綜合法律服務的律師事務所，筆者所在團隊長期為各地城市更新項目提供法律服務，我們希望從實操層面總結項目中的問題及經(jīng)驗為城市更新項目的推進提供一些參考。筆者在之前的文章中已經(jīng)分享了城中村改造的典型案例，本篇將結合近年來所在團隊參與的上海、廣州、深圳等地的城市更新項目的經(jīng)驗，與各位分享舊區(qū)改造的一些典型案例。

一、舊區(qū)改造中的“歷史風貌”保護

案例：

根據(jù)筆者所在團隊服務全國各地的舊區(qū)改造項目經(jīng)驗，我國各地舊區(qū)改造項目中經(jīng)常遇到優(yōu)秀歷史建筑和歷史風貌區(qū)的保護問題。以上海市黃浦區(qū)某舊改項目為例，該項目位于上海市老城廂歷史文化風貌區(qū)西北角，舊改區(qū)域面積逾9 萬平方米，以規(guī)劃道路為界，項目開發(fā)權分屬于市屬城投公司和一家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。該項目區(qū)域內(nèi)遍布大大小小的街巷，路網(wǎng)密度較大，道路寬度較窄，許多巷弄沿線建筑高度與路面寬度比超過2：1，道路走向蜿蜒曲折，形成狹長的特色空間。

該項目區(qū)域內(nèi)歷史建筑類型多樣，主要以里弄住宅為主，低層建筑所占比例最大，其中包含47 棟歷史保護建筑以及作為歷史風貌保護區(qū)的一條街。區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)基本保持了原有的城市低層高密度的特征，是反映上海老城廂歷史文化風貌的典型地區(qū)之一。

問題：

對于涉及歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的舊區(qū)改造項目，首先，我國各地均規(guī)定了針對歷史建筑本身的保護方式，對歷史建筑的更新方式須嚴格依照政策規(guī)定執(zhí)行；其次，在歷史文化風貌區(qū)內(nèi)進行的建設活動也受到嚴格限制，新建、擴建、改建建筑須落實和執(zhí)行相關政策規(guī)定的保護要求。

有鑒于此，在參與舊區(qū)改造項目時，開發(fā)主體需要面對更加嚴格的規(guī)劃管控要求，在開發(fā)建設、時間周期、資金要求等方面均有更高的難度。如何統(tǒng)籌推進歷史建筑保護和舊區(qū)改造？是開發(fā)主體不得不面對的問題。

解決方案：

1. 根據(jù)當?shù)叵嚓P的政策規(guī)定，合理做好針對歷史建筑本身的評估及更新工作。一般而言，需要針對不同歷史建筑的保護級別來確定對歷史建筑本身的改建程度。例如，根據(jù)《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》的規(guī)定，對上海市優(yōu)秀歷史建筑的更新保護程度分為四個等級：（1）建筑的立面、結構體系、平面布局和內(nèi)部裝飾不得改變；（2）建筑的立面、結構體系、基本平面布局和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變；（3）建筑的主要立面、主要結構體系和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變；（4）建筑的主要立面、有特色的內(nèi)部裝飾不得改變。以該項目為例，在更新過程中應根據(jù)對歷史建筑的評估結果來進行相應等級的改造，避免造成對歷史建筑不可挽回的損害后果。

2. 規(guī)劃好項目的功能結構和空間結構。以該項目為例，開發(fā)主體的規(guī)劃設計的功能結構和空間結構將該項目區(qū)域分為三個部分：（1）第一塊區(qū)域為現(xiàn)代高層建筑區(qū)，以商業(yè)、辦公綜合用地為主；（2）第二塊區(qū)域是以傳統(tǒng)建筑形式為主的商業(yè)娛樂區(qū)；（3）第三塊區(qū)域是傳統(tǒng)建筑和現(xiàn)代建筑夾雜的居住片區(qū)。該項目基于道路對區(qū)域空間的分割進行規(guī)劃設計，并結合歷史建筑的分布情況，區(qū)分了不同區(qū)域的建筑高度，較好地平衡了歷史建筑保護和增加開發(fā)量之間的關系。

3. 合理確定項目內(nèi)部地塊的開發(fā)順序。仍以該項目為例，該項目開發(fā)建設過程中，先開發(fā)保護歷史建筑較少、規(guī)劃以高層商辦為主的地塊；再開發(fā)保護歷史建筑較集中、規(guī)劃以多層居住為主的地塊，一定程度上為開發(fā)難度更大的區(qū)域的開發(fā)建設贏得了更多籌劃時間。

4. 積極探索空間整合和利用。在空間可行性研究的基礎上制定控制性詳細規(guī)劃，合理確定項目的用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設施等因素。

二、舊區(qū)改造中的“拆遷阻礙”

案例：

2020 年，筆者所在團隊參與了廣州市某舊區(qū)改造的常年法律顧問服務，該項目對廣州市某舊住宅區(qū)實行改造，擬改造戶數(shù)超過400 戶。當時該項目的《拆遷補償方案》已按規(guī)定完成表決，正如火如荼地進行拆遷補償工作。

據(jù)負責該項目拆遷補償服務工作的前期服務單位介紹，當時該項目仍有超過30 戶的被征收人拒絕簽訂《拆遷補償協(xié)議》。相關被征收人拒絕簽訂《拆遷補償協(xié)議》的原因在于不滿意《拆遷補償方案》規(guī)定的補償標準，部分被征收人要求的拆遷補償標準為《拆遷補償方案》規(guī)定標準的2 倍。雖然街道辦事處、居民委員會及舊改前期服務單位已與相關房屋的權屬人進行了數(shù)輪協(xié)商，但仍未與相關房屋的權屬人就《拆遷補償協(xié)議》簽訂達成一致意見。

問題：

舊區(qū)改造項目推進過程中，拆遷補償工作通常是耗時最長、資金需求量最大的一項工作。舊區(qū)改造項目中一旦出現(xiàn)一定數(shù)量的拒絕拆遷的房屋權屬人，則往往會成為制約舊區(qū)改造項目進度的最大阻礙。如何避免因拆遷進度嚴重受阻從而影響舊區(qū)改造項目的推進進度？如何設置應對方案？這些都是舊區(qū)改造項目必須要在事前考慮好的題。

解決方案：

1. 為避免拆遷阻礙，舊區(qū)改造項目應充分征詢被征收人的意愿。舊區(qū)改造作為一項惠民工程，完成意愿征集的舊改項目符合大多數(shù)被征收主體的意愿，卻難以得到全部被征收人的同意。我國各地的舊改政策均規(guī)定了舊區(qū)改造項目的申報及拆遷補償工作的啟動需征詢被征收人的意愿并滿足最低比例的要求。以上海市為例，上海市舊區(qū)改造“第一輪”征詢?yōu)椤芭f改意愿征詢”，需滿足九成以上的公有樓房承租人和被征收人的同意后，舊城區(qū)的改建才能進行；第二輪征詢是指“附生效條件的補償協(xié)議”，簽約期內(nèi)如果房屋征收補償協(xié)議簽約的比例達到相關規(guī)定的數(shù)目后，補償協(xié)議才會生效；如果沒有達到，應當取消征收。簽約比例由地方政府規(guī)定，上海各區(qū)的簽約比例一般要求不得低于85%，部分區(qū)二輪征詢的最低通過比例甚至已達到 90%。

2. 對拒絕征收拆遷的被征收人應采取“剛柔并濟”的處理方法。一方面，可以積極協(xié)調(diào)街道辦事處、居委會就拆遷補償事宜進行政策宣貫和協(xié)商，積極聽取被征收人的訴求，并給予其他非拆遷補償方面的人文關懷和支持，促使被征收人對舊改項目帶來的長遠利益形成正確認識。

另一方面，對于無法通過協(xié)商方式處理的被征收人，可按政策規(guī)定啟動強制征收方式。如根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》第三十六條規(guī)定，舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權利人人數(shù)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達成一致的，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收，體現(xiàn)了維護社會公共利益的原則。

三、舊區(qū)改造中的“網(wǎng)絡輿情”

案例：

2020 年，筆者所在團隊參與了廣州市某舊區(qū)改造的全過程法律服務，該項目擬對廣州市某舊住宅區(qū)實行改造，擬改造戶數(shù)超過400 戶；當時，該舊區(qū)改造項目正在進行拆遷補償工作。

某日，一名匿名者在當?shù)鼐W(wǎng)絡平臺上發(fā)表了一封《公開信》，《公開信》稱，該舊區(qū)改造項目存在補償金額無法保障居民基本生活、拆遷方案沒有經(jīng)過民主表決程序、拆遷補償協(xié)議內(nèi)容違反法律規(guī)定、存在違法表決甚至威脅的情況。該封匿名信在網(wǎng)絡上及被征收人群體內(nèi)部引發(fā)了一定的討論熱度。根據(jù)筆者所在團隊前期對該項目進行的摸底以及與居民委員會的溝通情況，該封匿名信列舉的舊區(qū)改造項目存在的問題與真實情況不符，列舉的相關信息存在主觀臆斷甚至捏造虛假信息的情況。

問題：

互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，信息傳播的便捷性和速度均得到極大改善，但同時網(wǎng)絡上也充斥著大量虛假信息，舊區(qū)改造項目亦可能發(fā)生虛假的負面網(wǎng)絡輿情。

舊區(qū)人口密度更高，信息傳播速度較快；居民的受教育程度相對較高，維權意識較強。不實的網(wǎng)絡輿情可能對被征收居民造成誤導，進而可能對拆遷補償協(xié)議的簽約和交房拆遷工作造成一定的阻礙，并可能影響居民會議對后續(xù)舊改工作相關表決的通過率。因此，面對可能發(fā)生的虛假的負面網(wǎng)絡輿情，改造主體需要提前考慮有效的應對措施。

解決方案：

前述廣州市舊改項目中，為避免不實輿論進一步發(fā)酵，筆者所在團隊當日連夜協(xié)助居民委員會起草了回應信，對匿名公開信陳述的舊區(qū)改造問題從事實和法律角度一一進行回應和澄清，同時協(xié)助居民委員會起草并向街道辦事處發(fā)送了信函，對匿名公開信提及的相關問題進行了一一解釋。經(jīng)過各方對負面輿情積極地進行澄清和解釋，該項目的輿論風波漸漸得到平息。

舊區(qū)改造過程中若出現(xiàn)包含虛假信息的負面網(wǎng)絡輿情，可針對輿情中反映的不實信息向居民及政府進行解釋和澄清，并可借助居民委員會、街道辦事處及時制止謠言傳播，穩(wěn)定民心；并加強對舊改政策宣貫，對改造給居民帶來的好處進行宣傳，促進被征收居民對舊改項目形成正確的認識。