隨著一次城市化漸入尾聲，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已然邁過(guò)60%門(mén)檻。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率在60%-70%區(qū)間，城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)邏輯將會(huì)出現(xiàn)明顯分界。

例如美國(guó)在城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以后，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了以清理貧民窟為主的大規(guī)模拆遷運(yùn)動(dòng)；法國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，城市建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)城市更新和對(duì)歷史傳統(tǒng)元素的復(fù)興，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)歷史建筑的保護(hù)。

北上廣深作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的中心，城鎮(zhèn)化率已超80%，按照經(jīng)驗(yàn)推斷，這些城市已經(jīng)步入了城市更新的深度發(fā)展期，契合城市發(fā)展特色的更新路徑正在加速構(gòu)建。

7月24日，伴隨黃浦區(qū)建國(guó)東路68街坊、67街坊（東塊）最后一個(gè)成片舊改地塊二輪簽約，上海全面完成成片二級(jí)舊里以下房屋的征收工作。

統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020年，上海城市更新累計(jì)征收面積已超10000萬(wàn)㎡，釋放建面預(yù)計(jì)達(dá)到15000萬(wàn)㎡。從數(shù)據(jù)趨勢(shì)中能明顯看到，征收總量自2018年之后呈大幅下降趨勢(shì)，2013年以后征收總量開(kāi)始持續(xù)低于200萬(wàn)平方米，追求精致、高效的城市更新下半場(chǎng)其實(shí)早就已經(jīng)到來(lái)。

這些被釋放的稀有空間，普遍位于上海中心城區(qū)的黃金地段。我們以統(tǒng)計(jì)局公布的2020年征收數(shù)據(jù)為例，黃浦、楊浦、虹口、靜安等中心四區(qū)的征收面積分別占總量的36%、22%、18%、9%，合計(jì)超過(guò)80%。

如何用好這些地塊，最大化地塊綜合價(jià)值（包含文化價(jià)值、商業(yè)價(jià)值、公共效益等），關(guān)乎各區(qū)未來(lái)二十年以上的發(fā)展態(tài)勢(shì)，各區(qū)政府勢(shì)必對(duì)這些僅存的增量空間寄予厚望。最優(yōu)的投資標(biāo)的，伴隨著最嚴(yán)苛的進(jìn)駐門(mén)檻和最激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，正向頭部開(kāi)發(fā)企業(yè)們走來(lái)。

以黃浦區(qū)最新出讓的兩幅重磅歷史風(fēng)貌地塊為例，金陵?yáng)|路地塊首次加入“三道紅線”遴選條件，明顯加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)投入資金、沉淀資金、回籠資金的能力考量；福佑地塊則顯著提高了對(duì)企業(yè)的落稅能力的考量，要求簽訂協(xié)議，保證綜合驗(yàn)收和驗(yàn)收通過(guò)后五年內(nèi)，對(duì)本區(qū)綜合稅收貢獻(xiàn)累計(jì)不少于264億元的巨額稅收。

與此同時(shí)，兩地塊同時(shí)對(duì)于企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力提出極高要求，運(yùn)營(yíng)能力也成為了僅次于報(bào)價(jià)外占比最高的評(píng)分項(xiàng)。

8月1日，深圳市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于印發(fā)《深圳市2022年度城市更新和土地整備計(jì)劃》的通知。

拆除重建類更新項(xiàng)目方面，2022年拆除重建類城市更新單元計(jì)劃指標(biāo)從2021年的560公頃調(diào)整為595公頃，上浮6.25%，但總體論調(diào)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。其中2021年的560公頃為“建議值”，2022年的595公頃為“上限值”，管控意味增強(qiáng)。

這與克而瑞日常監(jiān)測(cè)及調(diào)研情況相一致，在住建部提出城市更新禁止大拆大建后，深圳市拆除重建類城市更新項(xiàng)目整體進(jìn)度都明顯放緩。

此外，《計(jì)劃》還針對(duì)城市更新單元計(jì)劃建立流量管控機(jī)制，將2022年度新增城市更新單元計(jì)劃規(guī)模與2021年城市更新和土地整備各項(xiàng)完成任務(wù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)于新增更新單元計(jì)劃規(guī)模的管控。

值得注意的是，重點(diǎn)更新單元不在上述流量管控范圍內(nèi)，大片區(qū)的城市更新項(xiàng)目窗口尚存。

利益統(tǒng)籌類項(xiàng)目方面，2021年深圳市共計(jì)劃完成土地整備任務(wù)1011公頃，實(shí)際完成土地整備任務(wù)1880.05公頃，目標(biāo)完成率達(dá)到186%，顯著高于計(jì)劃值，表明此種方式成為政府主推項(xiàng)。

2022年計(jì)劃全市通過(guò)城市更新和土地整備實(shí)現(xiàn)用地保障規(guī)模1000公頃，其中通過(guò)土地整備完成不少于900公頃，占比達(dá)到90%，利益統(tǒng)籌成為釋放存量用地空間的主要方式。

由于深圳土地制度的變遷，統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)后大規(guī)模的城中村違建，遺留下一系列土地問(wèn)題，導(dǎo)致原先關(guān)外地區(qū)的土地難以確權(quán)，無(wú)法達(dá)到城市更新類項(xiàng)目啟動(dòng)要求，轉(zhuǎn)而通過(guò)利益統(tǒng)籌的方式進(jìn)行存量土地開(kāi)發(fā)是情理之中。

需要注意的是，運(yùn)用利益統(tǒng)籌方式進(jìn)行的土地整備，由政府主導(dǎo)，且留用土地規(guī)模原則上不得超過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)用地面積的55%。

此外留存比例還有一部分需要進(jìn)行原住民安置、配套設(shè)施等建設(shè)，實(shí)際可供企業(yè)開(kāi)發(fā)的部分不足40%。

以8月9日深圳特發(fā)集團(tuán)獲取的公明街道李松蓢社區(qū)土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目為例，項(xiàng)目實(shí)施范圍面積共計(jì)36.1公頃，留用土地面積共計(jì)13.6公頃，留用地比例約37.7%。

在2021年之前，廣州各區(qū)政府介入城市更新項(xiàng)目的程度不深，以民營(yíng)房企為代表的市場(chǎng)主體都積極布局，廣州也成為國(guó)內(nèi)城市更新市場(chǎng)化程度最高的城市之一。

僅2021年上半年，廣州就完成28條村的舊改招標(biāo)，吸引了星河灣、奧園、富力、勤誠(chéng)達(dá)等諸多品牌房企參與，投資金額超過(guò)2000億元。

但在房地產(chǎn)整體下行趨勢(shì)下，民營(yíng)房企頻頻暴雷，迫于資金壓力選擇中途退出。2021年國(guó)央企“托底”的城市更新項(xiàng)目超過(guò)50%發(fā)生在廣州，且國(guó)企接手的這些更新項(xiàng)目平均體量達(dá)到300萬(wàn)㎡左右，最高體量達(dá)500萬(wàn)㎡。

大體量的更新項(xiàng)目大批轉(zhuǎn)手，最終只能由國(guó)央企“托底”，也給當(dāng)?shù)卣�府敲響警鐘——更新�?xiàng)目需要政府背書(shū)。

此外，市場(chǎng)的逐利性使得企業(yè)只傾向于做部分資源豐富、改造價(jià)值高的舊村項(xiàng)目，且改造過(guò)程中肆意砍伐古樹(shù)名木等做法頻現(xiàn)，也因此受中央點(diǎn)名批評(píng)，10余名干部被問(wèn)責(zé)。

而部分現(xiàn)狀容積率高、受歷史風(fēng)貌保護(hù)等限制開(kāi)發(fā)條件較多的區(qū)域卻無(wú)人問(wèn)津，這些區(qū)域往往處于中心城區(qū)、重要交通樞紐或重點(diǎn)功能區(qū)周邊，在政府視角具有極高的改造必要性。

于是乎，高度市場(chǎng)化的城市更新拐點(diǎn)已至。矯正市場(chǎng)，政府介入，勢(shì)在必行。

2021年8月，一份廣州鼓勵(lì)功能型國(guó)企參與城市更新改造項(xiàng)目的文件流出，中心七區(qū)暫停舊村改造合作企業(yè)招商工作，“市城投作為功能型國(guó)企主力擔(dān)當(dāng)，被重點(diǎn)鼓勵(lì)參與中心七區(qū)城市更新工作，各區(qū)需與市城投成立合資城市更新公司（市城投需持股不少于51%）”，未明確合作主體的舊村改造項(xiàng)目，后續(xù)只能由城市更新公司負(fù)責(zé)前期工作。

從企業(yè)視角來(lái)看，政府主要介入土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，功能型國(guó)企在完成前期工作后較大可能會(huì)退出后續(xù)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)（依然保留部分股權(quán)來(lái)管控后續(xù)開(kāi)發(fā)質(zhì)量）。因此受較大影響的是一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式，而對(duì)于擅長(zhǎng)后期開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，優(yōu)勢(shì)會(huì)被放大。

由于有政府背書(shū)，項(xiàng)目在報(bào)批報(bào)建、土地轉(zhuǎn)性、容積率調(diào)整等方面均享有制度便利，企業(yè)能夠通過(guò)資源導(dǎo)入優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，向政府爭(zhēng)取彈性空間。

廣州的更新模式與上海的相似性正在增強(qiáng)。

一直以來(lái)，基于特殊的首都行政功能、全國(guó)首個(gè)減量發(fā)展的超大城市，疊加厚重的文化底色，北京的城市更新相對(duì)其他一線城市更為保守、慎重，呈現(xiàn)出強(qiáng)管控的特點(diǎn)。

細(xì)致分類，明確指標(biāo)展現(xiàn)強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。相比上海、深圳等地，北京對(duì)于城市更新的分類更加細(xì)致，在老舊小區(qū)、老舊廠房、存量商業(yè)的基礎(chǔ)上，增加了保護(hù)性修繕、低效樓宇等類型，同時(shí)通過(guò)城市體檢層層篩選，將各項(xiàng)任務(wù)均細(xì)化到實(shí)際項(xiàng)目層面，最終確定規(guī)劃目標(biāo)。

以街區(qū)更新的具體篩選過(guò)程為例，北京在全市1371個(gè)街區(qū)管控范圍內(nèi)，通過(guò)疊加街區(qū)實(shí)施率、更新點(diǎn)位密集度等篩選條件，最終劃定178個(gè)“城市更新重點(diǎn)街區(qū)”，繼而通過(guò)區(qū)域統(tǒng)籌、整體把握，實(shí)現(xiàn)連片成林、和諧統(tǒng)一的城市風(fēng)貌。

強(qiáng)化分圈層引導(dǎo)，明確更新方向。北京市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)共有可更新建筑約2.45億平方米。依托《總體規(guī)劃》確定的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，北京市在《城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》中，分圈層差異化明確更新方向，將首都功能核心區(qū)和城市副中心作為更新重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)歷史文化保護(hù)與城市修補(bǔ)。

北京的城市地位決定其城市更新的進(jìn)程會(huì)受到更強(qiáng)大的政策管控。即使相較于其余一線城市而言，北京的城市更新進(jìn)程稍顯滯后，但配套政策制定早已提上日程。

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃要求，在2022年前北京就要完成綜合類、規(guī)劃類、建設(shè)管理類、資金類四類共22項(xiàng)政策，通過(guò)快速出臺(tái)橫縱密織的政策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)自上而下推動(dòng)城市更新有序進(jìn)行。

如果把城市視為一個(gè)有機(jī)體，城市更新就是機(jī)體自我生長(zhǎng)、自我調(diào)節(jié)的過(guò)程，貫穿在生長(zhǎng)的全生命周期。步入城鎮(zhèn)化進(jìn)程末段的一線城市，正經(jīng)歷著最復(fù)雜、最精彩的成長(zhǎng)過(guò)程，他們對(duì)于城市更新的探索，也將愈發(fā)深入。