為什么政府的城市規(guī)劃總是失��？

現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于空想社會(huì)主義。烏托邦基本就是一部城市規(guī)劃書(shū)，除了規(guī)劃生活和社會(huì)制度，也規(guī)劃建筑。莫爾把食堂、學(xué)校、醫(yī)院安排得井井有條，甚至街道寬度都規(guī)定好——60米寬的主干道，放在今天都不算窄。傅立葉不僅空想，而且實(shí)踐，他花半輩子著書(shū)立說(shuō)籌了一筆錢(qián)，要建理想中的城市法郎吉，剛起個(gè)頭就破產(chǎn)了。另一外空想社會(huì)主義者歐文也做了相同的嘗試……

歐文設(shè)想的“新和諧公社”藍(lán)圖

城市規(guī)劃是一項(xiàng)統(tǒng)治者視角的工作，一般人不會(huì)去想，也無(wú)力為之。誰(shuí)有財(cái)力像擺積木一般地規(guī)劃城市呢?歐文算是當(dāng)時(shí)富豪，也只能建一個(gè)“新和諧公社”，占地兩萬(wàn)畝，成員數(shù)千人，一個(gè)大型社區(qū)。現(xiàn)代城市生長(zhǎng)的動(dòng)力是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，新舊建筑更迭由產(chǎn)權(quán)者推進(jìn)，區(qū)域功能轉(zhuǎn)化由商業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)。這里面充滿了博弈，因此城市發(fā)展就顯現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)。在私有產(chǎn)權(quán)林立的城市，越有雄心的規(guī)劃師越無(wú)用武之地。

城市規(guī)劃在當(dāng)今時(shí)代卻是顯學(xué)，只能依托于政府，里面伴隨顯著或難以察覺(jué)的權(quán)利限制。比如中國(guó)的城市土地歸政府所有，想使用土地，必須經(jīng)過(guò)政府審批。政府出讓土地會(huì)詳盡規(guī)定用途，開(kāi)發(fā)商絲毫不能逾矩，甚至房屋樣式，樓層高度都受?chē)?yán)格限制。如果不依藍(lán)圖建設(shè)，建得再好都是違章。這里面的不自由顯而易見(jiàn)。

西方城市規(guī)劃不乏這樣的例子，最著名的當(dāng)數(shù)巴黎�，F(xiàn)代巴黎城市格局的奠基人是19世紀(jì)的奧斯曼男爵，一個(gè)著名的規(guī)劃師，同時(shí)也是拆遷狂魔。他當(dāng)市長(zhǎng)的17年內(nèi)，巴黎43%房屋被強(qiáng)拆。那時(shí)還沒(méi)有電燈，市長(zhǎng)大人命令點(diǎn)汽燈晝夜施工。第二帝國(guó)為打造新巴黎花了25億法郎，相當(dāng)于全國(guó)一年財(cái)政支出。這些錢(qián)還不夠，奧斯曼還把大量窮人趕走，將土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，一邊籌錢(qián)，一邊開(kāi)發(fā)。新巴黎規(guī)劃到哪里，就拆遷到哪里，一條林蔭道能筆直修20英里�，F(xiàn)在巴黎號(hào)稱世界上最漂亮的城市，背后卻是血淋淋的規(guī)劃史。

政府規(guī)劃城市有很多價(jià)值導(dǎo)向，有些理由看上去還不錯(cuò)。比如創(chuàng)造發(fā)展空間，提升土地利用效率，合理配套，適宜生活，交通便利，環(huán)境優(yōu)美，等等。這些規(guī)劃有不同流派，比如有個(gè)田園城市派，主張鄉(xiāng)村包圍城市，控制大城市膨脹。有個(gè)詞叫雅典憲章，說(shuō)是工作和生活區(qū)最好用綠化帶隔離開(kāi)，交通最好是非常寬的大馬路，減少交叉口，確保汽車(chē)通行。這種城市樣式中國(guó)人最熟悉了。作為這種思想的反動(dòng)，規(guī)劃界提出了一個(gè)馬丘比丘憲章，提倡人和建筑融合，反對(duì)過(guò)分地功能割裂。聽(tīng)起來(lái)又似乎靠譜不少。

表面看各有千秋，其實(shí)都是不同程度的計(jì)劃主義。田園城市和雅典憲章這些就不用說(shuō)，即便最主張多元，最尊重城市生態(tài)的思想，一旦落實(shí)就不可避免依托行政權(quán)力。美國(guó)城市規(guī)劃學(xué)家簡(jiǎn)•雅各布斯寫(xiě)了一本書(shū)叫《美國(guó)大城市的死與生》，因?yàn)橐司佣嘣�人本的城市思想而備受推崇。比如街區(qū)制，小孩子不用跑到遠(yuǎn)僻公園，在林蔭道下就能安全玩耍，多美好;還有小街段，每隔不遠(yuǎn)就有一個(gè)拐角;再比如保留老建筑，讓舊建筑小商業(yè)能存活下來(lái)，確保城市多元性。

這些想一想都心曠神怡。問(wèn)題的關(guān)鍵是誰(shuí)去實(shí)現(xiàn)呢?居民和開(kāi)發(fā)商這么愚蠢?且不說(shuō)林蔭人行道是否真的安全，舊建筑真有那么大保存價(jià)值(其實(shí)，簡(jiǎn)•雅各布斯在這些“理想城市”里做了詩(shī)情畫(huà)意的想象)，不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平，民眾生活習(xí)慣，風(fēng)俗治安，都會(huì)有很大不同吧�，F(xiàn)在很多人推崇雅各布斯，她的城市思想先進(jìn)，中國(guó)人又有幾人像她想的那樣信任街坊鄰居，把孩子放在家門(mén)前玩耍呢?

簡(jiǎn)•雅各布斯規(guī)劃城市時(shí)帶有理想主義的沖動(dòng)，難免提出一些違反經(jīng)濟(jì)學(xué)的建議。她覺(jué)得城市應(yīng)該融合，貧民區(qū)是割裂的存在，很多貧民區(qū)由于條件糟糕而被信貸拉入黑名單，住宅無(wú)法新建修繕，人員逐漸流失，于是陷入永久的黑暗。簡(jiǎn)•雅各布斯提議設(shè)立“住宅資助局”(ODS)，給房屋建設(shè)者提供擔(dān)保和資助，確保他們能夠盈利，這些出租的房子也需要審核租客的資質(zhì)。盡管雅各布斯小心翼翼，并且顧及到可能的腐敗，她還是認(rèn)為這樣的資助是有必要的，有助于恢復(fù)貧民區(qū)的生機(jī)。這和弊端叢生的廉租房有什么區(qū)別呢?

當(dāng)然，我不是說(shuō)雅各布斯的城市規(guī)劃大而無(wú)當(dāng)，是計(jì)劃主義者的妄想。平心而論，她可能是這領(lǐng)域最保守，最尊重城市生態(tài)和居民利益的規(guī)劃者。若是作為房產(chǎn)商的規(guī)劃師，她設(shè)計(jì)的住宅區(qū)或許非常宜居。但是在規(guī)劃城市時(shí)，不管多么巨細(xì)無(wú)遺，明察秋毫，關(guān)注的始終是單一目標(biāo)。這和城市自發(fā)生長(zhǎng)有本質(zhì)的區(qū)別。

沒(méi)有政府規(guī)劃，人們照樣追求美好生活。當(dāng)私有產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)，人們通過(guò)自愿行動(dòng)追求不同目標(biāo)。價(jià)格和產(chǎn)權(quán)會(huì)發(fā)揮作用，引導(dǎo)自然聚集。工業(yè)會(huì)在郊區(qū)合理聚攏，那樣降低成本，利于合作。金融區(qū)會(huì)考慮交通便利，商業(yè)繁榮。老建筑是否值得保留，新小區(qū)實(shí)行街區(qū)制還是社區(qū)制，房產(chǎn)商自會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)。一個(gè)產(chǎn)權(quán)受高度保護(hù)，自發(fā)秩序受到尊重的城市，必是參差錯(cuò)落，多元并存的生態(tài)。

當(dāng)然，現(xiàn)代城市人群密集，利益沖突普遍，為了修建道路和大型公共設(shè)施，政府干預(yù)難以避免。這并不意味著尊重私有產(chǎn)權(quán)的原則可以被拋棄。尊重私有產(chǎn)權(quán)，意味著城市發(fā)展是分散目標(biāo)，人們?cè)V求各不相同，唯有自愿才能達(dá)成普遍的利益和諧。

舉最近街區(qū)制和小區(qū)制的例子，很多人站在城市規(guī)劃的高度說(shuō)：街區(qū)制有諸多優(yōu)點(diǎn)，小區(qū)制如何落后。問(wèn)題是，這是從治理者的視角看問(wèn)題。街區(qū)制再好，也要看業(yè)主是否愿意;小區(qū)制再落后，就沒(méi)有值得追求的價(jià)值嗎?至少?gòu)哪壳翱�，小區(qū)居民高度重視安全。他們認(rèn)為，封閉社區(qū)寧?kù)o安逸，適宜生活，治安有保障，社區(qū)保安比巡街警察更值得信任。這種說(shuō)法絕非泛泛之言�？纯船F(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的防盜窗、防盜網(wǎng)，就知道居民對(duì)治安的焦慮程度。在西方國(guó)家，有錢(qián)人也更愿意住在小區(qū)內(nèi)。指責(zé)小區(qū)制封閉落后、是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，這是站不住腳的。這里面的道理，可以參考閱讀鄧新華老師最新的萬(wàn)川之月專欄文章。

如果在一片白地上搞城市規(guī)劃，像中國(guó)新區(qū)開(kāi)發(fā)和國(guó)外的新首都建設(shè)，大可以套用最新進(jìn)的城市理念，設(shè)計(jì)最好的街區(qū)。中國(guó)城市新建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，大可以設(shè)計(jì)成街區(qū)制，這確實(shí)是建筑師和規(guī)劃師的功課，我無(wú)處置喙。

不過(guò)，本著對(duì)計(jì)劃主義的不信任，我更希望規(guī)劃下放。大型開(kāi)發(fā)商獲得大片土地，根據(jù)市場(chǎng)需求，自由地開(kāi)發(fā)土地。街區(qū)制固然是好，小區(qū)制也有其市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商自有其判斷。不必?fù)?dān)心開(kāi)發(fā)商拿到土地后，圈住大片土地，蓋上密密麻麻的房子，忽略公共設(shè)施建設(shè)——事實(shí)上開(kāi)發(fā)商更在乎物業(yè)價(jià)值。我曾到全國(guó)一些城市新區(qū)看過(guò)，發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)商擁有的土地越大，規(guī)劃越從容，生活小區(qū)也更舒適。