摘要：據(jù)了解，大部分地方融資平臺的抵押資產(chǎn)都是土地，這意味著地方政府未來能否如期還債與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的好壞有關(guān)。業(yè)內(nèi)人士指出，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將集中爆發(fā)。隨著近期地方投資熱潮再度掀起，市場上有關(guān)中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的聲音越來越強(qiáng)烈。對此，中央政府近日明確提出，要“完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施”。
隱性債務(wù)難統(tǒng)計(jì)
中國地方債務(wù)到底有多少？擺在桌面上的數(shù)字有3個(gè)。國家審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關(guān)債務(wù)達(dá)10.7萬億元；國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝今年表示，估計(jì)目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億~18萬億元；財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠最近透露，地方政府負(fù)債估計(jì)超過20萬億元。
不同的數(shù)字說明地方債統(tǒng)計(jì)的難度。據(jù)了解，我國目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。同時(shí)，各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數(shù)量無從知道，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)。正因?yàn)檫@部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)，更加劇了人們對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。
特別是近來地方政府換屆完成，新任領(lǐng)導(dǎo)們繼續(xù)舉新債搞建設(shè)以拉動GDP增長，這一做法進(jìn)一步加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)。
各地償債能力不一
專家指出，相較于美國和日本的債務(wù)率，目前中國債務(wù)水平在國際慣例的臨界點(diǎn)之下，在人均GDP安全邊際之內(nèi)。項(xiàng)懷誠表示，中國政府的債務(wù)目前并不是非常危險(xiǎn)。這是因?yàn)�，第一，債�?wù)率本身不是特別高；第二，中國政府的債務(wù)基本上是內(nèi)債；第三，政府債務(wù)總體上看還沒有看到特別壞的、效率特別差的案例。
適當(dāng)欠債不怕，關(guān)鍵看償還能力。各地償債能力雖無近憂，但有遠(yuǎn)慮。專家分析，從目前看，地方債務(wù)還在繼續(xù)擴(kuò)大，未來財(cái)政收入增長必須趕上債務(wù)增長速度，才能有效化解風(fēng)險(xiǎn)。然而近幾年中央和地方財(cái)政收入均在減少，未來如何發(fā)展充滿懸念。
還有一點(diǎn)令人擔(dān)憂。據(jù)了解，大部分地方融資平臺的抵押資產(chǎn)都是土地，這意味著地方政府未來能否如期還債與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的好壞有關(guān)。業(yè)內(nèi)人士指出，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將集中爆發(fā)。
據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，未來3年將有超過35%的地方性債務(wù)到期，屆時(shí)各地能否都按時(shí)還債還不一定。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇指出，各個(gè)地方政府債務(wù)償還能力并不一樣。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康稱，目前來看，債務(wù)規(guī)�？偭咳栽诎踩珔^(qū)，但需防范某些局部地區(qū)和具體項(xiàng)目出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
強(qiáng)化地方償債主體意識
如何解決地方債務(wù)問題？專家表示，一方面要采取措施消化舊債，遏制住風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要建立新制度，控制新債規(guī)模。財(cái)政部部長樓繼偉表示，財(cái)政部正在部署關(guān)于政府債務(wù)規(guī)模的調(diào)查，將地方債分為顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)，分門別類，先制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢，再通過研究制定一些制度，給人家開一條正道，堵住那些歪門。
對于消化舊債，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)認(rèn)為，要理順市場機(jī)制，把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)搞活，通過經(jīng)濟(jì)效益的改善贏得未來還債的空間。云南省政府明確表態(tài)，及時(shí)補(bǔ)充償債準(zhǔn)備金，有效應(yīng)對償債壓力。逐步建立債權(quán)債務(wù)人對賬機(jī)制，改進(jìn)完善地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效防范和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部世界經(jīng)濟(jì)研究室副研究員張茉楠建議說，應(yīng)設(shè)立政府逾期債務(wù)清償風(fēng)險(xiǎn)基金，為未來發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。
對于控制新債規(guī)模，專家認(rèn)為，各級政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，通過抑制投資過熱來有效控制地方政府的舉債規(guī)模。同時(shí)，要嚴(yán)格發(fā)債主體資格審查，規(guī)范發(fā)債程序，強(qiáng)化償債責(zé)任等。
還有觀點(diǎn)認(rèn)為，舉新債不能再用以前向銀行借錢的老做法，可以通過債券市場對地方政府的融資形成市場約束機(jī)制。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧說，讓地方政府自己作為債券發(fā)行人直接面對市場，使其在發(fā)行、管理、償債等環(huán)節(jié)上均處于主體地位，在債務(wù)管理上擁有了更多自主權(quán)，同時(shí)要強(qiáng)化地方政府的償債主體意識。
警惕中國式財(cái)政懸崖
中國各級政府的總債務(wù)有可能遠(yuǎn)高于官方統(tǒng)計(jì)的水平。如果屬實(shí)，這將給中國的財(cái)政可持續(xù)性帶來極大的不確定性
憑借高速的經(jīng)濟(jì)增長并坐擁世界最高的外匯儲備，中國政府恐怕是最不會被人擔(dān)心財(cái)政可持續(xù)性的政府之一了。
不僅如此，國有企業(yè)的總資產(chǎn)達(dá)53.3萬億元，外匯儲備總量在2012年突破了3萬億美元大關(guān)。在靜態(tài)條件下，中國政府的資產(chǎn)能輕松償還其全部負(fù)債。
然而，隨著其經(jīng)濟(jì)增長放緩、經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)換，我們勢必要重新審視中國政府未來的財(cái)政可持續(xù)性情況是不是要發(fā)生變化了？
由于實(shí)行了遏制房地產(chǎn)的政策，2012年全國土地出讓金收入為2.69萬億元，比2011年的3.15萬億元減少了14.6%。隨著住房市場的走向更加撲朔迷離，目前尚不清楚地方政府的財(cái)政狀況在2013年是否將有所改善。按絕對值計(jì)算，中國的住房價(jià)格已經(jīng)高于許多發(fā)展中國家，而就租售比和房價(jià)收入比而言，中國的房價(jià)已經(jīng)處于全球第一梯隊(duì)，因此，地方政府不大可能以更高的價(jià)格拍賣更多土地，以大幅提高財(cái)政收入。
政府支出的速度未來很可能大幅加快。由于中國政府承諾改善社會福利，例如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等，必要的政府開支必然會相應(yīng)增加。
隨著財(cái)政收入增長放緩，政府要么放緩財(cái)政支出增長，要么承擔(dān)財(cái)政赤字。
中央政府已經(jīng)開始著手?jǐn)U大財(cái)政赤字，以彌補(bǔ)財(cái)政支出上升形成的缺口。2012年，中國的財(cái)政預(yù)算赤字維持在8000億元，約占同年國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%，保持在歐盟提出的3%這個(gè)“安全范圍”內(nèi)。
另據(jù)媒體稱，2013年的財(cái)政赤字預(yù)計(jì)將在2012年的基礎(chǔ)上增加約50%，達(dá)到1.2萬億元。雖然目前中國的財(cái)政赤字規(guī)模不大，但如此高速地增長肯定會令人側(cè)目，令投資者憂心。
雪上加霜的是，中央政府無法控制自身所有財(cái)政問題，因?yàn)槠渲性S多問題源自地方政府。
據(jù)估算，地方政府債務(wù)總額在2012年約為12.77萬億元，相比之下，2011年的總額為10.7萬億元（年增長率約19%）�？偣灿�3萬億元的地方政府債務(wù)將在2013年到期，約占2013年地方政府預(yù)計(jì)財(cái)政收入的50%。在這種情況下，債務(wù)展期和再融資雖然成本高昂，但對許多地方政府而言卻是唯一可行的解決方案。
較之上述問題，社會保障資金缺口，仍然是影響中國政府財(cái)政穩(wěn)健的最大的不確定因素。很多省級社會保障基金也都存在資金不足。
在經(jīng)濟(jì)仍保持穩(wěn)步增長的情況下，中國政府仍然有足夠的時(shí)間來準(zhǔn)備，以應(yīng)對其財(cái)政穩(wěn)健性面臨的挑戰(zhàn)。舉例來說，中國必須推動其經(jīng)濟(jì)增長模式從投資驅(qū)動型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)拉動型。
有一個(gè)因素可能在此轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了格外重要的作用。多年來，房地產(chǎn)開發(fā)投資總額對GDP的貢獻(xiàn)率幾乎增加了2倍，從大約十年前的5%增至2012年的15%。隨著時(shí)間推移，中國必須不再依賴房地產(chǎn)行業(yè)拉動經(jīng)濟(jì)增長，不再一味靠賣地來帶動財(cái)政收入增長。
財(cái)稅體制的進(jìn)一步改革也很關(guān)鍵，這不僅關(guān)乎財(cái)政收入和支出平衡，還關(guān)乎政府承諾的保障社會福利和民生，以及緩解財(cái)富分配不均。2013年一季度，財(cái)政收入僅增長了6.9%，增速遠(yuǎn)低于去年。
金融部門的改革深化以及資本市場的發(fā)展，也將有助于提高政府舉債能力，并有助于積極監(jiān)督政府財(cái)政決策。隨著企業(yè)和市政債券市場的發(fā)展，地方政府及其融資平臺將有機(jī)會光明正大地從公開市場籌集資金。參與正規(guī)的資本市場不僅將為地方政府提供它們急需的融資機(jī)會，還將有力地激勵地方政府維持增長和財(cái)政穩(wěn)健。
