讓法治為城市規(guī)劃定規(guī)矩

中共中央、國務院近日下發(fā)了《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，這是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，勾畫了“十三五”乃至更長時間中國城市發(fā)展的“路線圖”�！兑庖姟窂娬{，要依法制定城市規(guī)劃，創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理體制，更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。我們就“思與辨”話題進行討論。

■ 嘉 賓：李長安 (對外經濟貿易大學公共管理學院 教授、博士生導師)

劉國強 (外國語大學新聞與傳播學院教授)

張敬偉 (察哈爾學會研究員、香港天大研究院特約研究員)

“城市病”治本藥方，就是科學規(guī)劃、依法治理

Q：《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》是基于什么背景出臺的?

李長安：《意見》出臺最大的背景有兩個：一是改革開放以來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和建設提出了更多更新的要求。據(jù)統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%已經提高到2015年的56.1%，城鎮(zhèn)人口的迅速膨脹，必然會對城市建設提出挑戰(zhàn)。二是我國城市規(guī)劃和建設過程當中，出現(xiàn)了大量的問題需要預防和糾正，其中就包括城市規(guī)劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生。

劉國強：城鎮(zhèn)化進程取得的成就并不能掩蓋城市建設中的問題。各地城市在快速發(fā)展過程中，缺乏城市規(guī)劃的前瞻性、持續(xù)性和科學性，城市建設盲目無序;各地千城一面，缺乏特色;違法建設、大拆大建、反復重建問題突出;城市建設盲目追求規(guī)模，追求氣派，缺乏內涵;城市規(guī)劃沒有考慮人與環(huán)境的和諧發(fā)展，造成公用設施不足、環(huán)境污染嚴重、交通擁堵等問題。

張敬偉：隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，一些“城市病”逐漸暴露出來。如交通擁堵、污染嚴重以及近年來各地普遍出現(xiàn)的城市內澇等等。城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂;城市建設盲目追求規(guī)模擴張，節(jié)約集約程度不高;依法治理城市力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。這就是中央時隔30多年重啟中央城市工作會議、出臺《意見》的原因和背景。城市規(guī)劃的弊端顯現(xiàn)，解決城市病，成為新常態(tài)語境下的重要使命。“城市病”治本藥方，就是科學規(guī)劃、依法治理。

城市規(guī)劃管理過程中法律法規(guī)不健全，公眾參與機制匱乏

Q：近年來，城市規(guī)劃頻繁“變臉”，堪稱城市規(guī)劃建設中最為突出的問題，原因何在?

劉國強：城市規(guī)劃是一項涉及面極廣、綜合性極強的工作，它受多重現(xiàn)實因素的制約。我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，超出了城市發(fā)展合理規(guī)劃所需具備的現(xiàn)實條件，因此，各種亂象的出現(xiàn)也就不足為奇了。具體地說，有以下幾個方面的原因：一是城市管理者的管理水平和審美能力問題。不可否認的一點是，城市建設中的重大項目，往往反映的是城市主要領導的發(fā)展理念和審美趣味，這同時也反映了城市規(guī)劃管理過程中法律法規(guī)不健全，公眾參與機制匱乏、城市建設決策程序缺乏民主性的問題。二是城市規(guī)范的專業(yè)化水平相對落后。這主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃理念存在偏差，城市規(guī)劃隊伍專業(yè)素質不高;城市規(guī)劃工作中專業(yè)機制失效，領導越俎代庖。三是城市規(guī)劃管理失序，相應審批程序和管理職能不完善，許多城市的規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實。這些都是城市規(guī)劃頻繁“變臉”的原因。

李長安：城市規(guī)劃和建設的隨意性被老百姓戲稱為“一任書記一座城，一個區(qū)長一個新區(qū)”，變成了“紙上畫畫，墻上掛掛”的擺設品。這是由多種原因所導致的，首要的原因就是部分地方領導的不正確的政績觀所致。為了追求更高的GDP增速，獲得更多的地方財政收入，不少地方政府為熱衷于土地出讓，大搞城市建設，城市新區(qū)幾乎遍地開花。法治意識缺失導致隨意規(guī)劃。由于缺乏法制保障，規(guī)劃變動的隨意性太大，一任領導一個規(guī)劃，也是導致規(guī)劃浪費的一大“禍因”。

張敬偉：過去30多年是中國城市化發(fā)展迅猛的時期，但城市規(guī)劃的法治還是跟不上城市發(fā)展的步伐，依法規(guī)劃也存在著現(xiàn)實難題。城市規(guī)劃，整體處于各自為政的混亂狀態(tài)。更有甚者，即使城市治理者違反了規(guī)劃法，違法成本也不高。

建立城市規(guī)劃管理的科學機制、找準城市特色、建立規(guī)劃決策終身責任追究機制

Q：怎樣做才能遏制城市規(guī)劃“變臉”亂象?

張敬偉：依法規(guī)劃，嚴格程序。即如《意見》所指出的，城市政府應當定期向同級人大常委會報告城市規(guī)劃實施情況，從制度上防止隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。強化規(guī)劃的強制性，嚴肅追究違反規(guī)劃的行為。將城市規(guī)劃納入政績考核，將“適用、經濟、綠色、美觀”作為城市建筑的方針，將以人為本、在確保城市歷史文化風貌的前提上實現(xiàn)城市規(guī)劃的個性特質。

強化輿論和大眾監(jiān)督，發(fā)揮市場對城市規(guī)劃的監(jiān)督作用，約束城市政府隨意更改城市規(guī)劃的沖動和任性，實現(xiàn)城市規(guī)劃的連續(xù)性。

劉國強：遏制城市規(guī)劃亂象，需做好以下兩個方面的工作：完善城市規(guī)劃管理制度，建立城市規(guī)劃管理的科學機制。應在深入調研、科學論證的基礎上，堅持量力而行、符合實際的建設原則;違規(guī)項目需追究相關人員的責任;杜絕以權代法、行政干預而造成違反和破壞城市規(guī)劃現(xiàn)象;民主決策機制，增加重大項目決策的透明度，讓民眾參與城市建設。二是找準城市特色，堅持科學的城市發(fā)展定位，并圍繞這一定位開展城市規(guī)劃，而不能盲目地模仿或攀比。

李長安：首先，必須要依法編制規(guī)劃，堅持先規(guī)劃后建設、先地下后地上、當前和長遠相結合等原則，提高規(guī)劃的科學性。其次，在實施上嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照法定程序審批或變更規(guī)劃，切實減少規(guī)劃的隨意性。特別是要建立規(guī)劃決策終身責任追究機制，讓那些“拍腦袋審批、拍胸脯保證、拍屁股走人”的決策者心存敬畏、謹慎決策。