讓法治為城市規(guī)劃定規(guī)矩

中共中央、國(guó)務(wù)院近日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，這是時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件，勾畫(huà)了“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)間中國(guó)城市發(fā)展的“路線(xiàn)圖”。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要依法制定城市規(guī)劃，創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理體制，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。我們就“思與辨”話(huà)題進(jìn)行討論。

■ 嘉 賓：李長(zhǎng)安 (對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院 教授、博士生導(dǎo)師)

劉國(guó)強(qiáng) (外國(guó)語(yǔ)大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授)

張敬偉 (察哈爾學(xué)會(huì)研究員、香港天大研究院特約研究員)

“城市病”治本藥方，就是科學(xué)規(guī)劃、依法治理

Q：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》是基于什么背景出臺(tái)的?

李長(zhǎng)安：《意見(jiàn)》出臺(tái)最大的背景有兩個(gè)：一是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和建設(shè)提出了更多更新的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%已經(jīng)提高到2015年的56.1%，城鎮(zhèn)人口的迅速膨脹，必然會(huì)對(duì)城市建設(shè)提出挑戰(zhàn)。二是我國(guó)城市規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，出現(xiàn)了大量的問(wèn)題需要預(yù)防和糾正，其中就包括城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開(kāi)性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生。

劉國(guó)強(qiáng)：城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得的成就并不能掩蓋城市建設(shè)中的問(wèn)題。各地城市在快速發(fā)展過(guò)程中，缺乏城市規(guī)劃的前瞻性、持續(xù)性和科學(xué)性，城市建設(shè)盲目無(wú)序;各地千城一面，缺乏特色;違法建設(shè)、大拆大建、反復(fù)重建問(wèn)題突出;城市建設(shè)盲目追求規(guī)模，追求氣派，缺乏內(nèi)涵;城市規(guī)劃沒(méi)有考慮人與環(huán)境的和諧發(fā)展，造成公用設(shè)施不足、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通擁堵等問(wèn)題。

張敬偉：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些“城市病”逐漸暴露出來(lái)。如交通擁堵、污染嚴(yán)重以及近年來(lái)各地普遍出現(xiàn)的城市內(nèi)澇等等。城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂(yōu);城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高;依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問(wèn)題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。這就是中央時(shí)隔30多年重啟中央城市工作會(huì)議、出臺(tái)《意見(jiàn)》的原因和背景。城市規(guī)劃的弊端顯現(xiàn)，解決城市病，成為新常態(tài)語(yǔ)境下的重要使命。“城市病”治本藥方，就是科學(xué)規(guī)劃、依法治理。

城市規(guī)劃管理過(guò)程中法律法規(guī)不健全，公眾參與機(jī)制匱乏

Q：近年來(lái)，城市規(guī)劃頻繁“變臉”，堪稱(chēng)城市規(guī)劃建設(shè)中最為突出的問(wèn)題，原因何在?

劉國(guó)強(qiáng)：城市規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面極廣、綜合性極強(qiáng)的工作，它受多重現(xiàn)實(shí)因素的制約。我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，超出了城市發(fā)展合理規(guī)劃所需具備的現(xiàn)實(shí)條件，因此，各種亂象的出現(xiàn)也就不足為奇了。具體地說(shuō)，有以下幾個(gè)方面的原因：一是城市管理者的管理水平和審美能力問(wèn)題。不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，城市建設(shè)中的重大項(xiàng)目，往往反映的是城市主要領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展理念和審美趣味，這同時(shí)也反映了城市規(guī)劃管理過(guò)程中法律法規(guī)不健全，公眾參與機(jī)制匱乏、城市建設(shè)決策程序缺乏民主性的問(wèn)題。二是城市規(guī)范的專(zhuān)業(yè)化水平相對(duì)落后。這主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃理念存在偏差，城市規(guī)劃隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高;城市規(guī)劃工作中專(zhuān)業(yè)機(jī)制失效，領(lǐng)導(dǎo)越俎代庖。三是城市規(guī)劃管理失序，相應(yīng)審批程序和管理職能不完善，許多城市的規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實(shí)。這些都是城市規(guī)劃頻繁“變臉”的原因。

李長(zhǎng)安：城市規(guī)劃和建設(shè)的隨意性被老百姓戲稱(chēng)為“一任書(shū)記一座城，一個(gè)區(qū)長(zhǎng)一個(gè)新區(qū)”，變成了“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的擺設(shè)品。這是由多種原因所導(dǎo)致的，首要的原因就是部分地方領(lǐng)導(dǎo)的不正確的政績(jī)觀(guān)所致。為了追求更高的GDP增速，獲得更多的地方財(cái)政收入，不少地方政府為熱衷于土地出讓?zhuān)�大搞城市建設(shè)，城市新區(qū)幾乎遍地開(kāi)花。法治意識(shí)缺失導(dǎo)致隨意規(guī)劃。由于缺乏法制保障，規(guī)劃變動(dòng)的隨意性太大，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，也是導(dǎo)致規(guī)劃浪費(fèi)的一大“禍因”。

張敬偉：過(guò)去30多年是中國(guó)城市化發(fā)展迅猛的時(shí)期，但城市規(guī)劃的法治還是跟不上城市發(fā)展的步伐，依法規(guī)劃也存在著現(xiàn)實(shí)難題。城市規(guī)劃，整體處于各自為政的混亂狀態(tài)。更有甚者，即使城市治理者違反了規(guī)劃法，違法成本也不高。

建立城市規(guī)劃管理的科學(xué)機(jī)制、找準(zhǔn)城市特色、建立規(guī)劃決策終身責(zé)任追究機(jī)制

Q：怎樣做才能遏制城市規(guī)劃“變臉”亂象?

張敬偉：依法規(guī)劃，嚴(yán)格程序。即如《意見(jiàn)》所指出的，城市政府應(yīng)當(dāng)定期向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告城市規(guī)劃實(shí)施情況，從制度上防止隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性，嚴(yán)肅追究違反規(guī)劃的行為。將城市規(guī)劃納入政績(jī)考核，將“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀(guān)”作為城市建筑的方針，將以人為本、在確保城市歷史文化風(fēng)貌的前提上實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的個(gè)性特質(zhì)。

強(qiáng)化輿論和大眾監(jiān)督，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)督作用，約束城市政府隨意更改城市規(guī)劃的沖動(dòng)和任性，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的連續(xù)性。

劉國(guó)強(qiáng)：遏制城市規(guī)劃亂象，需做好以下兩個(gè)方面的工作：完善城市規(guī)劃管理制度，建立城市規(guī)劃管理的科學(xué)機(jī)制。應(yīng)在深入調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持量力而行、符合實(shí)際的建設(shè)原則;違規(guī)項(xiàng)目需追究相關(guān)人員的責(zé)任;杜絕以權(quán)代法、行政干預(yù)而造成違反和破壞城市規(guī)劃現(xiàn)象;民主決策機(jī)制，增加重大項(xiàng)目決策的透明度，讓民眾參與城市建設(shè)。二是找準(zhǔn)城市特色，堅(jiān)持科學(xué)的城市發(fā)展定位，并圍繞這一定位開(kāi)展城市規(guī)劃，而不能盲目地模仿或攀比。

李長(zhǎng)安：首先，必須要依法編制規(guī)劃，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)、先地下后地上、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合等原則，提高規(guī)劃的科學(xué)性。其次，在實(shí)施上嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照法定程序?qū)徟�或變更�?guī)劃，切實(shí)減少規(guī)劃的隨意性。特別是要建立規(guī)劃決策終身責(zé)任追究機(jī)制，讓那些“拍腦袋審批、拍胸脯保證、拍屁股走人”的決策者心存敬畏、謹(jǐn)慎決策。