全國政協(xié)委員、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授 唐子來

3月16日，十二屆全國人大四次會(huì)議表決通過了關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要(簡稱“十三五”規(guī)劃)的決議，里面專門有一篇詳述推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問題。我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在經(jīng)過粗放推進(jìn)的初期階段后，開始逐步邁入以人為核心的新型城鎮(zhèn)化階段。

如何認(rèn)識城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題?如何理解城市群的發(fā)展?如何把握新城、舊城間的協(xié)調(diào)發(fā)展?針對這些問題，我們專訪了全國政協(xié)委員、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授唐子來。

我國城鎮(zhèn)化存在共性問題

Q：城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的“基礎(chǔ)性”環(huán)節(jié)，有哪些部分是我們應(yīng)該重視而當(dāng)前沒有重視起來?或者說，您認(rèn)為我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，出現(xiàn)了哪些規(guī)劃方面的問題?

唐子來：在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于各種原因，城市發(fā)展存在一系列問題，共性問題可以歸納為：注重速度和規(guī)模，忽視質(zhì)量和效益;注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益。

具體表現(xiàn)包括忽視公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共交通和慢行交通，等等。這些問題似乎都與城市規(guī)劃相關(guān)，但本質(zhì)上是體制弊病所致。

Q：好的城市規(guī)劃應(yīng)該注意哪些方面?

唐子來：國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有助于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)包容和環(huán)境友好。近年來，中共中央和國家政府高度重視和積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

2013年12月，召開中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，隨后頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》;2015年12月，召開中央城市工作會(huì)議，隨后發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作的若干意見》。這表明，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，在新的發(fā)展理念和價(jià)值取向引領(lǐng)下，城市規(guī)劃有望發(fā)揮更為積極的作用。

城市群需要推進(jìn)跨界協(xié)同

Q：今年的政府工作報(bào)告和剛剛正式發(fā)布的“十三五”規(guī)劃中都提到了有關(guān)城市群的建設(shè)，在您看來，問城市群的規(guī)劃和城市的規(guī)劃有什么不同?

唐子來：政府工作報(bào)告以及“十三五”規(guī)劃都再次強(qiáng)調(diào)了以城市群為主體形態(tài)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。城市群規(guī)劃的核心是城市之間的協(xié)同發(fā)展，城市群的整體效益大于各個(gè)城市的效益之和。城市規(guī)劃以行政轄區(qū)為空間單元，而城市群規(guī)劃則要推進(jìn)跨界協(xié)同發(fā)展，重點(diǎn)領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)集群、交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

Q：您認(rèn)為，我國城市群規(guī)劃存在哪些困難?比如京津冀地區(qū)，我們提出要協(xié)同發(fā)展，但目前各地之間的發(fā)展非常不平衡，您從規(guī)劃的角度看，如何通過做好規(guī)劃來推進(jìn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展?

唐子來：我國已經(jīng)編制了若干城市群的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，如京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和長江中游地區(qū)等。城市群規(guī)劃是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策工具，還需要建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制平臺和機(jī)制保障。

京津冀地區(qū)不僅編制了區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，而且建立體制平臺和機(jī)制保障。期待京津冀地區(qū)能夠在產(chǎn)業(yè)集群、交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面形成協(xié)同發(fā)展，為全國各地提供示范效應(yīng)。

新城區(qū)建設(shè)要注意四個(gè)維度

Q：現(xiàn)在很多地方都在建設(shè)新城新區(qū)，您如何看待這種情況?新城新區(qū)應(yīng)該如何規(guī)劃才能與舊城區(qū)實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展?

唐子來：改革開放以來，我國經(jīng)歷了前所未有的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)城市處于生長期，新城新區(qū)建設(shè)成為滿足空間需求的主要方式，城市建成、環(huán)境演化以向外拓展為主。我國的新城新區(qū)建設(shè)存在一些共性問題。

新城新區(qū)建設(shè)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求相適應(yīng)，而不是盲目追求規(guī)模和速度。產(chǎn)城融合和職住平衡則是新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。如何塑造新城新區(qū)的地方特質(zhì)，使之不僅體現(xiàn)實(shí)力和活力，并且展現(xiàn)獨(dú)特的魅力，這是新城新區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求的理想境界。

Q：除了新城的建設(shè)外，還包括老城的改造，您認(rèn)為在舊城改造中，我們應(yīng)該要注意哪些規(guī)劃方面的問題?

唐子來：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃�？梢灶A(yù)見，城市更新將逐漸成為中國城市空間發(fā)展的重要組成部分。

成功的城市更新必須關(guān)注四個(gè)基本維度。其一，提升地區(qū)功能是城市更新的經(jīng)濟(jì)維度�？v觀各國實(shí)。城市更新不僅是物質(zhì)環(huán)境改造，而且要促進(jìn)地區(qū)功能轉(zhuǎn)型和升級。倫敦碼頭區(qū)作為歐洲最大的城市再生項(xiàng)目，昔日破敗荒蕪的濱水地區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為工作-居住-休閑融為一體的后工業(yè)化場所，重新受到居住者、投資者和旅游者的青睞，新的全球金融商務(wù)中心有效地提升了所在城市的國際競爭力。

其二，關(guān)注弱勢群體是城市更新的社會(huì)維度。不斷衰敗的城市舊區(qū)也是社會(huì)弱勢群體的棲息地，城市更新應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)弱勢群體，體現(xiàn)包容性發(fā)展的理念。在巴黎的馬萊保護(hù)區(qū)，部分街區(qū)劃為社會(huì)住宅區(qū)，通過政府補(bǔ)貼、低息貸款和減稅的方式，鼓勵(lì)中下收入階層能夠繼續(xù)生活在城市中心地區(qū)，盡可能維護(hù)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣化。

其三，保存歷史脈絡(luò)是城市更新的文化維度。盡管物質(zhì)環(huán)境日趨衰敗，但城市舊區(qū)往往具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)。如何保存歷史脈絡(luò)，使之成為地區(qū)發(fā)展的獨(dú)特資源，這是城市更新面臨的主要挑戰(zhàn)之一。在“體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)”時(shí)代，具有深厚歷史底蘊(yùn)和濃郁文化氛圍的城市建成環(huán)境已經(jīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)尚場所。

其四，塑造地方特質(zhì)是城市更新的形態(tài)維度。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，最有競爭力的城市既要鏈接全球網(wǎng)絡(luò)，又要塑造地方特質(zhì)，兩者缺一不可。作為最頂級的全球城市，紐約就是既鏈接全球網(wǎng)絡(luò)、又塑造地方特質(zhì)的典范城市。從中央公園到時(shí)報(bào)廣場、從百老匯到洛克菲勒中心，紐約創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)“場所營造”的奇跡。由廢棄高架貨運(yùn)鐵路改造而成的紐約公園就是工業(yè)遺產(chǎn)再生和地方場所營造的最新地標(biāo)。

鏈接

“十三五”規(guī)劃關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)內(nèi)容：

堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：深化戶籍制度改革、實(shí)施居住證制度、健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化的機(jī)制;

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)：加快城市群建設(shè)發(fā)展、增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能、加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn);

建設(shè)和諧宜居城市：加快新型城市建設(shè)、　加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造、提升城市治理水平;

健全住房供應(yīng)體系：完善購租并舉的住房制度、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、提高住房保障水平;

推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展：發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置;

“十三五”規(guī)劃關(guān)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的論述：

堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，輻射帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地發(fā)展。

有序疏解非首都功能

積極穩(wěn)妥推進(jìn)北京非首都功能疏解，降低主城區(qū)人口密度。重點(diǎn)疏解高耗能高耗水企業(yè)、區(qū)域性物流基地和專業(yè)市場、部分教育醫(yī)療和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、部分行政事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等。高水平建設(shè)北京市行政副中心。規(guī)劃建設(shè)集中承載地和“微中心”。

優(yōu)化空間格局和功能定位

構(gòu)建“一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點(diǎn)”的空間格局。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)建設(shè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。北京重點(diǎn)發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，建設(shè)全國先進(jìn)制造研發(fā)基地和金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)。積極承接北京非首都功能轉(zhuǎn)移和京津科技成果轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)建設(shè)全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、新型工業(yè)化基地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)。

構(gòu)建一體化現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)

建設(shè)高效密集軌道交通網(wǎng)，強(qiáng)化干線鐵路建設(shè)，加快建設(shè)城際鐵路、市域(郊)鐵路并逐步成網(wǎng)，充分利用現(xiàn)有能力開行城際、市域(郊)列車，客運(yùn)專線覆蓋所有地級及以上城市。完善高速公路網(wǎng)絡(luò)，提升國省干線技術(shù)等級。構(gòu)建分工協(xié)作的港口群，完善港口集疏運(yùn)體系，建立海事統(tǒng)籌監(jiān)管新模式。打造國際一流航空樞紐，構(gòu)建航空運(yùn)輸協(xié)作機(jī)制。

擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間

構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，削減區(qū)域污染物排放總量。加強(qiáng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)施大氣污染防治重點(diǎn)地區(qū)氣化工程，細(xì)顆粒物濃度下降25%以上。加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)，聯(lián)合開展河流、湖泊、海域污染治理。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施分區(qū)管理，建設(shè)永定河等生態(tài)廊道。加大京津保地區(qū)營造林和白洋淀、衡水湖等湖泊濕地恢復(fù)力度，共建壩上高原生態(tài)防護(hù)區(qū)、燕山-太行山生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

推動(dòng)公共服務(wù)共建共享

建設(shè)區(qū)域人力資源信息共享與服務(wù)平臺，銜接區(qū)域間勞動(dòng)用工和人才政策。優(yōu)化教育資源布局，鼓勵(lì)高等學(xué)校學(xué)科共建、資源共享，推動(dòng)職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全區(qū)域內(nèi)雙向轉(zhuǎn)診和檢查結(jié)果互認(rèn)制度，支持開展合作辦醫(yī)試點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在三省市間的順利銜接，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展。