截至2015年末，我國城鎮(zhèn)化率超過55%。城市人口規(guī)模、用地規(guī)模、能源消耗總量和溫室氣體排放量等將存在上升的潛勢。與之協(xié)同的是，氣候變化、生態(tài)過載、能源環(huán)境污染和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)局部失衡等問題所造成的城市災(zāi)害顯著地沖擊了城市的抵抗能力，因此，城市脆弱性或城市彈性的問題成為現(xiàn)階段全球城鎮(zhèn)化進程中，制約城市可持續(xù)發(fā)展的核心問題。世界范圍內(nèi)，不同的城市在對抗災(zāi)害或環(huán)境問題的沖擊時，顯現(xiàn)出截然不同的韌性，如在地震災(zāi)害方面，2010年海地遭遇7.3級地震，海地首都太子港基本被摧毀，全國約30萬人喪生，2012年3月墨西哥格雷羅州梅特佩克市遭遇7.4級地震，全市經(jīng)受住了該地震，僅傷亡2人。在城市洪水方面，2010年巴基斯坦去年遭遇特大全國性洪災(zāi)，大約2000人喪生，1100萬人無家可歸。2011年9月洪災(zāi)導(dǎo)致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入癱瘓，街道因積水無法通行、汽車受困、加油站受淹，市政部門缺乏有效排水手段。荷蘭首都阿姆斯特丹洪水防御系統(tǒng)使得該市能夠抵御城市洪水的侵擾，成為防洪城市的典范。在城市經(jīng)濟方面，美國底特律(美國汽車之城、世界汽車工業(yè)之都)和澳大利亞墨爾本(全澳汽車中心)的經(jīng)濟狀況相似，同樣受到類似的沖擊，但是他們的應(yīng)對方式迥異。最終，底特律成為美國歷史上規(guī)模最大的破產(chǎn)城市。2014年1月，第44屆世界經(jīng)濟論壇達沃斯年會發(fā)布《2014年全球風(fēng)險報告》，評估了31項全球性風(fēng)險的嚴重性、發(fā)生概率和潛在影響力，認為長期的貧富差距擴大將是未來十年最可能造成嚴重全球性危害的風(fēng)險。

我國城市近年來，在防洪、公共安全、空氣污染和暴雪等方面也暴露出了嚴重的問題，如721水災(zāi)(2012.7)、青島輸油管爆燃(2013.12)、京津冀、長三角灰霾(2013.12)和北京延慶52年來最大暴雪(2012.11)。發(fā)達國家同樣面臨嚴峻的脆弱性問題，根據(jù)紐約州立大學(xué)布法羅分校和加州大學(xué)伯克利分校對美國361個城市的評測，美國40.2%的城市彈性處于差或極差的狀態(tài)，其中較為知名的城市包括邁阿密(R317)、洛杉磯(R302)、亞歷山大(R263)和奧蘭多(R261)。由于氣候變化的全球效應(yīng)，使得世界絕大多數(shù)城市都可能受到由氣候變化所帶來的沖擊風(fēng)險。以城市洪水為例，瑞士再保險最新報告對全球616個中心城市內(nèi)17億市民面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險進行對比，發(fā)現(xiàn)水災(zāi)威脅的人數(shù)超過其他任何沖擊，并指出亞洲城市的水災(zāi)風(fēng)險最大。如印度東部北方邦的戈勒克布爾市，該市是中恒河平原上增長最快的城市，但是該市正面臨嚴峻的洪水和其他涉水問題，對未來氣候變化的影響響應(yīng)相當(dāng)脆弱。因此，伴隨城市的快速發(fā)展、城市綜合負載的加大、氣候變化等生態(tài)環(huán)境要素而導(dǎo)致的城市問題等，使得城市的脆弱性，正逐漸成為影響甚至制約城市生存和可持續(xù)發(fā)展的重大科學(xué)問題。國外學(xué)術(shù)界、規(guī)劃界和政府間組織正在強化對彈性城市或城市韌性的理論認知，啟動多項戰(zhàn)略性研究示范工作，提出在世界范圍內(nèi)構(gòu)建彈性城市的倡導(dǎo)。

基礎(chǔ)理論

彈性城市(Resilience City)，也稱韌性城市、包容城市或活力城市。彈性城市的理念，最早由加拿大知名生態(tài)學(xué)家Holling于1973年提出。他指出彈性是指系統(tǒng)能夠較快恢復(fù)到原有狀態(tài)，并且保持系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的能力。Alberti將彈性城市定義為城市一系列結(jié)構(gòu)和過程變化重組之前，所能夠吸收與化解變化的能力與程度。國外彈性理論研究主要包括生態(tài)彈性、工程彈性、經(jīng)濟彈性和社會彈性等四個領(lǐng)域。彈性城市被認為是一種新的規(guī)劃理論，與該理論相配套的規(guī)劃方法是情景規(guī)劃法。技術(shù)路線主要是根據(jù)城市的外部環(huán)境，識別城市發(fā)展動力，構(gòu)建城市不同沖擊情景，調(diào)整或優(yōu)化發(fā)展動力，提高城市應(yīng)對不同沖擊能力的規(guī)劃政策，提升基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對沖擊的能力。

國際實踐

為了應(yīng)對氣候變化對發(fā)展中國家城市的影響，聯(lián)合國開發(fā)署于2010年11月在阿拉伯啟動了氣候變化彈性倡議(Arab Climate Resilience Initiative , ACRI)，聯(lián)合國減災(zāi)署于2012年啟動了亞洲城市應(yīng)對氣候變化彈性網(wǎng)絡(luò)(Asian Cities Climate Change Resilience Network; ACCCRN) 。為了促進彈性城市的研究，國際上自發(fā)組建了彈性聯(lián)盟(Resilience Alliance)[9]、彈性組織(Resilience Organization)和彈性城市組織(Resilient City Organization)等專業(yè)性的學(xué)術(shù)或產(chǎn)業(yè)交流合作組織。面對當(dāng)前城市的復(fù)雜性和不確定性，為了提升城市對外界影響的彈性適應(yīng)能力，彈性城市(Resilient City)成為美國近期的規(guī)劃話題熱點，2013年ACSP/AESOP(美國和歐洲規(guī)劃院校聯(lián)盟)聯(lián)合年會將“規(guī)劃彈性的城市和區(qū)域(Planning For Resilient Cities and Regions)”作為主題。與歐洲的緊湊城市和美國的城市精明增長相比，彈性城市的理念正逐漸在美國和歐洲規(guī)劃界得到廣泛認同。美國直接將彈性城市作為規(guī)劃頂層，而歐洲將彈性城市作為城市更新的核心組成部分。聯(lián)合國減災(zāi)署在2013年3月的報告中指出，建議在全世界范圍建設(shè)“彈性城市”，來應(yīng)對自然災(zāi)害。

建設(shè)彈性城市，必須有一套完整、成熟的標準或指標體系來指引，但是，目前在城市可持續(xù)能力評價方面，城市彈性的評測方法與工具的開發(fā)主要還是集中在國外，實際應(yīng)用于城市彈性評價的相當(dāng)有限。根據(jù)國外彈性城市的理論，我國需要通過借鑒并創(chuàng)造出適合中國國情的彈性城市理論。彈性城市的建設(shè)，首先要將城市的彈性進行科學(xué)的評估，因此，國際上研究的焦點之一就是彈性城市指標測度的構(gòu)建，當(dāng)前的主要研究成果與進展包括：

(1)彈性城市指標體系。聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略署于2012年確定了該指標體系，構(gòu)建了“讓城市更具韌性十大指標體系”，主要包括制定減輕災(zāi)害風(fēng)險預(yù)算、維護更新并向公眾公開城市抗災(zāi)能力數(shù)據(jù)、維護應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、評估校舍和醫(yī)療場所的安全性能、確保學(xué)校和社區(qū)開設(shè)減輕災(zāi)害風(fēng)險的教育培訓(xùn)等指標。

(2)彈性能力指數(shù)(Resilience Capacity Index; RCI)。為了應(yīng)對未來挑戰(zhàn)，而測量區(qū)域的彈性(韌性)，由紐約州立大學(xué)布法羅分校區(qū)域研究所開發(fā)了彈性能力指數(shù)(Resilience Capacity Index; RCI)，共計12項指標，分為三個維度，(1)區(qū)域經(jīng)濟屬性：收入公平程度、經(jīng)濟多元化程度、區(qū)域生活成本可負擔(dān)程度、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境情況;(2)社會-人口屬性：居民教育程度、有工作能力者比例、脫貧程度、健康保險普及率;(3)社區(qū)聯(lián)通性：公民社會發(fā)育程度、大都會區(qū)穩(wěn)定性、住房擁有率、居民投票率。加州大學(xué)伯克利分校應(yīng)用該指標體系，對美國361個城市的城區(qū)進行評估，識別出了不同彈性等級的城市。

(3)彈性城市全球化標準指標。由多倫多大學(xué)世界城市指標課題組牽頭，多倫多大學(xué)前市長、荷蘭鹿特丹市景觀設(shè)計團隊、加拿大安大略省旺市市長和日立集團智慧城市事業(yè)部等參加，正在討論構(gòu)建一個與ISO框架相符合的，全球通用的彈性城市全球化的標準指標(Globally Standardized Indicators for Resilient Cities)。

(4)基于設(shè)計的彈性城市指標體系。由英國工程與自然研究理事會(RC)資助的未來城市項目(Urban Futueres projects),該項目由伯明翰大學(xué)、艾克賽特大學(xué)、蘭卡斯特大學(xué)、伯明翰城市大學(xué)和考文垂大學(xué)參與，它們開發(fā)了能夠幫助參與者實現(xiàn)對設(shè)計schemes彈性的測試。James David Hale; Jon Sadler基于生態(tài)學(xué)的彈性解決方法來探究城市的再生路徑。他們設(shè)計的氣候變化彈性指數(shù)基于技術(shù)標準，主要包括水系統(tǒng)的供應(yīng)能力、污水和固廢服務(wù)的覆蓋率、水澇發(fā)生概率、基層組織在稅收征繳和解決客戶投訴方面的能力，上游流域森林砍伐面積大小，家庭自來水分配和公眾參與規(guī)劃決策的機制等。

(5)應(yīng)對氣候變化彈性指標體系。該指標體系源于國際組織牽頭的城市應(yīng)對氣候變化的彈性評價項目。作為亞洲城市應(yīng)對氣候變化彈性網(wǎng)絡(luò)項目(Asian Cities Climate Change Resilience Network;ACCCRN)的重要組成部分，亞洲10個城市(參與的城市主要來自于印度、印度尼西亞、泰國和越南)于2012年發(fā)起了先鋒型應(yīng)對氣候變化彈性指標(climate change resilience indicator)，應(yīng)用該指標來幫助當(dāng)?shù)卣�府和非政府組織，設(shè)計和實施對策以應(yīng)對氣候變化對城市帶來的影響，該指標體系由美國社會和環(huán)境轉(zhuǎn)型研究所(Social and Environmental Transition;ISET)設(shè)計，將基于定量和非定量因素的考慮，體系將包括近40項指標，該指標體系定位能夠在亞洲和其他地區(qū)的城市政府之間具有可復(fù)制性，但目前尚未發(fā)布該指標體系。

現(xiàn)狀問題

我國各級政府和部門、城市科學(xué)領(lǐng)域的研究者和城市規(guī)劃建設(shè)等行業(yè)領(lǐng)域的工作者為了加強對城市發(fā)展、保持城市活力和提高城市抵抗災(zāi)害等方面，對彈性城市的局部要素開始認識。我國政府歷來重視城市的抗風(fēng)險能力建設(shè)，取得了系列進展。面對某些突如其來的城市新沖擊和由此引發(fā)的高度社會關(guān)注，正在采取有利于提高城市彈性的舉措。如2012年7-21北京大水之后，城市洪水的問題，上升到了全國矚目的高度。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃大綱，北京市、市等政策要求的城市均啟動了防洪規(guī)劃，特別是2014年開始推進的海綿城市試點示范。但目前尚缺少從復(fù)雜科學(xué)和城市巨系統(tǒng)的角度，系統(tǒng)剖析城市的脆弱性，因此，城市彈性從理論到實踐需要頂層設(shè)計。

1、對彈性城市的認識有待系統(tǒng)深化，在政策方面需要頂層設(shè)計思維和具象的支持。我國生態(tài)城市和智慧城市規(guī)劃建設(shè)的實踐之一，缺乏軟機制層面的建設(shè)，可能會導(dǎo)致國外概念引入或嫁接的盲目性，在消化吸收國外先進理念和技術(shù)與剔除不適合中國城市實際方面能力不強。與此同時，中國建設(shè)低碳城市、生態(tài)城市、低碳生態(tài)城市、智慧城市等，是城市發(fā)展長期的努力方向。但應(yīng)對氣候變化、生態(tài)環(huán)境過載和經(jīng)濟社會沖擊等城市災(zāi)害的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)階段必須解決好且最為緊迫的城市工作。亞洲城市應(yīng)對氣候變化彈性網(wǎng)絡(luò)項目(Asian Cities Climate Change Resilience Network;ACCCRN)中國不是參與方，依靠外界幫助我國提高城市的適應(yīng)能力現(xiàn)階段不可行。因此，發(fā)展適合我國城市情況的彈性城市理論體系十分必要。根據(jù)國際經(jīng)驗，開發(fā)適合我國城市需求的彈性城市測度方法是當(dāng)前的研究重點[34]。既促進彈性城市理論在中國的生長;通過測度方法在我國城市范圍的規(guī)模化應(yīng)用，有助于推進決策層從戰(zhàn)略高度提高對彈性城市規(guī)劃建設(shè)頂層設(shè)計方面的考慮。

2、國內(nèi)關(guān)于彈性城市的學(xué)術(shù)研究尚處于起步階段，理論框架有待形成。最近有文獻指，在城市治理和規(guī)劃設(shè)計中協(xié)同考慮溫室氣體減排和應(yīng)對氣候災(zāi)害風(fēng)險的不同需要,需要采用適應(yīng)性管理理念，開展低碳韌性城市的規(guī)劃建設(shè)。目前尚未提出結(jié)合中國國情的彈性城市規(guī)劃建設(shè)的理論、指標體系、規(guī)劃方法和技術(shù)導(dǎo)則等，離規(guī)劃界的應(yīng)用有一定的距離。

3、規(guī)劃界開展城市彈性規(guī)劃目前缺少方法學(xué)的指導(dǎo)。有關(guān)于彈性規(guī)劃或規(guī)劃的彈性的討論，與彈性城市的規(guī)劃存在差異性。彈性規(guī)劃或規(guī)劃的彈性主要是從未來用地、城市經(jīng)濟的偶然性和人口預(yù)測彈性和不同目標情景[38]等角度來增強規(guī)劃本身對城市未來空間的適應(yīng)性。彈性城市的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)階段我國城市應(yīng)對能源短缺和氣候變化的有效工具。將城市的不同空間單元，作為彈性能力評估對象，開展彈性或脆弱性測算，是理性分析城市彈性現(xiàn)狀的關(guān)鍵方法，對彈性城市理論的規(guī)劃實踐和城市彈性能力的建設(shè)直接產(chǎn)生量化效應(yīng)。目前尚沒有來自中國或歐洲城市的可靠數(shù)據(jù)，因而無法進行分析。如有相關(guān)研究，則可為中國及歐洲城市提供彈性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方案。

4、行業(yè)體系尚未形成，行業(yè)組織對彈性城市的認知和接受尚需時間。我國低碳生態(tài)城市、綠色生態(tài)城區(qū)(綠色建筑)和智慧城市等建設(shè)，在中國城市科學(xué)研究會和中國建筑學(xué)會等行業(yè)組織參與下，產(chǎn)業(yè)鏈條和行業(yè)發(fā)展全面形成，生態(tài)城市和智慧城市被絕大多數(shù)城市所接受，對推動我國城市可持續(xù)發(fā)展起到理念宣貫的作用。但在促進城市安全為核心的彈性城市領(lǐng)域，還缺少必要的行業(yè)抓手。

借鑒啟示

國外彈性城市的理論發(fā)展和應(yīng)用實踐，對于提升我國城市韌性具有廣泛借鑒意義，開展我國彈性城市的評測，會使我國彈性城市理論的發(fā)展更有依據(jù)，可推進我國城市韌性的提升。

(1)構(gòu)建符合我國城市發(fā)展中長需要的彈性城市測評體系與工具，使城市的彈性能力得到量化或半定量評價具有可操作的依據(jù)。

(2)針對我國大中型城市開展規(guī)模化測評，掌握我國城市彈性水平的總體空間格局，識別存在脆弱性極高的城市，可引起政府、學(xué)術(shù)界、公眾和行業(yè)等相關(guān)組織的廣泛關(guān)注，使其認識到城市韌性強化的重要性，并認同城市彈性規(guī)劃的抓手正在形成。

(3)基于測評指標，提出能力建設(shè)的宏觀建議，從戰(zhàn)略層面提高能力水平，推動相關(guān)城市韌性規(guī)劃的中長期能力建設(shè)框架思路。

(4)針對城市規(guī)劃實踐，按照分三步走的思路：對現(xiàn)有規(guī)劃進行彈性評估，對編制新一輪規(guī)劃的前置性參考文本和專項規(guī)劃，來實現(xiàn)彈性規(guī)劃向常態(tài)化方向發(fā)展，并與建設(shè)相結(jié)合，提出彈性建設(shè)的方法、技術(shù)指南和費用效益匡算體系等，有效支撐彈性城市的能力建設(shè);開展不同空間尺度的評價，區(qū)域、城市、城區(qū)，甚至街區(qū)，提高城市空間格局高分辨率的脆弱性識別，為城市彈性的精細化規(guī)劃提供依據(jù)。

彈性城市是我國城市在發(fā)展新時期，從城市安全和可持續(xù)性方面，必須慎重對待的重要規(guī)劃理念和方法。國際上正在廣泛開展相關(guān)的實踐，特別是針對發(fā)展中國家，經(jīng)濟水平較落后的地區(qū)，開展該項規(guī)劃的緊迫性更加迫切。僅從費用效益核算來看，做好彈性規(guī)劃，比災(zāi)后的救援與恢復(fù)要節(jié)約的多。美國住房和城市發(fā)展部部長肖恩·多諾萬曾在桑迪颶風(fēng)過后負責(zé)指揮總統(tǒng)特別工作組。他指出，每投入1美元降低風(fēng)險，就可在災(zāi)害來襲時避免4美元的損失。城市災(zāi)害對城市的沖擊，不僅是經(jīng)濟上的損失，將可能導(dǎo)致城市恢復(fù)災(zāi)害前水平的時間變得無法測算，并且對社會心理的沖擊更加不可估量。彈性城市規(guī)劃推進新型城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出強烈的人本思想，符合以人為本的根本要求。