改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化快速推進，很多城市的面貌發(fā)生了可喜的變化，但是我們也看到在城市發(fā)展中也出現(xiàn)了一系列問題。這些問題的產(chǎn)生，既有中國特色城市發(fā)展模式的因素，又有我們主觀認識偏差的原因。

由媒體根據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵講話整理

● 正視人口規(guī)模及相關聯(lián)的資源配置問題

如果我們對于人口規(guī)模沒有清醒的認識，在制定規(guī)劃的時候大大忽視人口結構、人口規(guī)模的分析，就會導致投入造成嚴重的浪費。可是這個現(xiàn)象在全國特別普遍，問題特別嚴重。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，某新區(qū)做了一個50平方公里的規(guī)劃，規(guī)劃人口是50萬人，但是沒有考慮到：第一，新區(qū)離老城挺遠，離市區(qū)大概半個小時路程，如果不能先與老城區(qū)結合起來的話，就不會形成人口的聚集效應。第二，成本如此高，怎么和其他的新區(qū)、其他城市產(chǎn)生競爭優(yōu)勢？第三，規(guī)劃完全是豪華性的規(guī)劃，沒有考慮地理差異、發(fā)展約束、各種生態(tài)空間。一邊要通過低成本的優(yōu)勢招商引資發(fā)展工業(yè)，而工業(yè)吸引來的都是外來人口，只有發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，才能讓大量工人進來，但另一邊又打造豪華的生態(tài)空間，兩個目標完全不吻合。

試想，我們不當規(guī)劃帶來大量投資的粗放建設會給這座城市帶來多么嚴重的浪費現(xiàn)象。我們說要解決便民的問題，解決周邊生活的各種公共設施、服務設施沒錯，可以往這里投資大手筆�？墒峭顿Y嚴重浪費，到了上百億千億的水平，也沒有人承擔責任。還給后任帶來了嚴重的管理難題。后來的人很關心怎樣激活已經(jīng)投入的設施，甚至激活曾經(jīng)不符合城市發(fā)展規(guī)律的夢想。然而在這種發(fā)展導向下，一旦走錯了，你即使再能干，只會使不當決策產(chǎn)生的后果越來越嚴重。

因此，編制大規(guī)�？臻g的規(guī)劃一定要結合這一空間可以容納的人口，要認真分析大規(guī)�？臻g內需要承載的大規(guī)模人口從哪里來？人口結構是什么樣的？和什么樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)生關系？和城市之間是什么關系？過去，我們對城市不了解，我們以為一個很大的規(guī)劃會吸引人來，但是如果這個規(guī)劃只停留在紙面上，沒有轉化為投資的情況下，尚不會產(chǎn)生嚴重的后果，而一旦轉化為投資就會帶來巨大的失誤。這么多年辛苦積累的財政、積累的投資，政府花費了一定代價從農民手里拿來的土地，最后就會變成一大筆閑置的資產(chǎn)。

● 遵循城市交通配置的規(guī)律

我們注意到，現(xiàn)在大量的高鐵站都修在城外面。為什么要修到城外面呢？因為這些城市想當然的認為，只要高鐵通過的地方，就會帶來大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了諸如“航空港”、“高鐵港”、“高鐵新城”等之類的發(fā)展思路。然而，我們對這個觀念提出質疑。

研究城市發(fā)展歷史上的因港興城的案例，我們會問：為什么在一些港口會逐漸形成繁華的城市呢？因為港口具有泊船、裝卸、中轉和倉儲功能，而且在古代歷史上客貨集散速度非常慢，在港口的停留時間長，一些工業(yè)企業(yè)便圍繞鐵路港口建廠，提供大量就業(yè)機會，而大量工人就需要各種生活服務，逐漸在港口地區(qū)就生成了大量的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)，人口也不斷集聚，進而發(fā)展演變成為一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促進。

然而，現(xiàn)在的交通樞紐和過去的港口大不一樣。因為高鐵和飛機都是快速流通的交通工具，所以高鐵和航空運輸?shù)奶攸c就是快速流動、停留時間短。從全世界城市發(fā)展規(guī)律來看，如今的城市，沒有哪一座是靠航空港發(fā)展形成的，都是先有城市，后才有航空港，而不是先有航空港后有城市的。以高鐵為例，怎么可能在高鐵新城邊形成一個城市呢？這種觀點的失誤在于未能充分理解快速港口的功能，忽視了高鐵快速流通的特點。原本坐高鐵就是為了快速省時間、為了交通更便利，但很多城市都把高鐵站都修在城外，從城外高鐵站轉車進城，卻增加了半個多小時的換乘時間，就抵消了高鐵帶來的交通優(yōu)化產(chǎn)生的大部分好處。為什么要把高鐵站修到城外？因為一些市長想在自己在位置上的時候把高鐵站修成，可是城里拆遷會遇到一系列問題，如果修在城外，難度相對會降低很多。

那為什么國外的大量交通樞紐都修在城里呢？它基本上遵循一個規(guī)則，就是往城市中心人多的地方扎。一是因為拉選票，人多的地方受益人群增加，會支持政府的行為。二是只有在城市最中心的位置才會帶來大量的人流物流，才能導致土地增值，創(chuàng)造服務業(yè)就業(yè)機會。我們看到東京站的立體交通樞紐，就建在皇宮附近，新干線、地鐵、公共交通分層集中在一個空間內。這種立體交通樞紐最大的特點就是每天百十萬人口流動的地方一定會產(chǎn)生巨額的商業(yè)價值。

然而，雖然我們有了世界上具有領先地位的交能工具，但是我們卻把站點建在城外，使得其應有功能因決策偏差而被大大抵消。

● 城市是組團發(fā)展還是分散發(fā)展

關于城市發(fā)展的形態(tài)，在國際上也是有規(guī)律的。我們很多城市的規(guī)劃都選擇走組團式發(fā)展形態(tài)，都在倡導理想的城市發(fā)展形態(tài)。最典型的就是某新區(qū)，規(guī)劃了五個板塊。那么城市發(fā)展，到底是走攤大餅的擴張模式，還是走組團式的發(fā)展模式？

事實上，全世界城市都是沿著主城區(qū)、沿著邊界向外擴張，這是城市發(fā)展的基本規(guī)律。為什么城市要沿邊界向外擴張？因為沿城市邊界向外擴張的時候，基礎設施最短，管道、路網(wǎng)最短，成本也最低。修路的時候，只要在原有路網(wǎng)的基礎上，再向外延伸一點點，而服務業(yè)也會順著城市邊界向外發(fā)展。一般城市都是根據(jù)成本最低的經(jīng)濟學規(guī)律發(fā)展的。

什么情況下才會出現(xiàn)衛(wèi)星城呢？當城市擴大到一定規(guī)模后，城市半徑達到30公里以上的，才會呈現(xiàn)樹枝狀發(fā)展模式。比如東京，從核心區(qū)到30公里半徑處，再向外就不可能再走攤大餅的發(fā)展模式了，于是就沿著鐵路，發(fā)展形成了衛(wèi)星城。而對于一座百十萬人口的城市，完全沒有必要發(fā)展衛(wèi)星城。

我們的城市官員都有體會，老城區(qū)建設和新城區(qū)建設的熱度是不同的。一方面，老城區(qū)改造起來太難了，另一方面，建新城則要整體拆遷，而拆遷的同時，管道、路網(wǎng)、就業(yè)都會發(fā)生變化。然而新城區(qū)建設的一個結果就是，老城區(qū)人不愿意去新城區(qū)生活，新城區(qū)雖然好看、路寬，但生活不方便、沒有人氣。我們的調查發(fā)現(xiàn)，新城區(qū)的就業(yè)網(wǎng)點甚至只有老城區(qū)的三分之一。因此，在城市擴張發(fā)展模式中，一定要抱團發(fā)展，沿著中心區(qū)向外擴張，而不能走分散的發(fā)展模式。廣州、深圳、、、都是這個路子，主城區(qū)越大，人口集聚越多，未來輻射就越強，服務業(yè)才能發(fā)展。

● 尊重城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，重視服務業(yè)發(fā)展

我國目前的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)到達56.1%，但服務業(yè)增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全國很多城市都是這種情況。然而，在全世界城市化發(fā)展的過程中，當城市化率達50%以后，服務業(yè)就呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢。為什么？

第一，勞動密集型工業(yè)會逐漸被資本和技術替代。比如現(xiàn)在大量企業(yè)都在投資研發(fā)機器人，而技術支撐和資本支撐的背后需要的是現(xiàn)代服務業(yè)，通過研發(fā)來支撐就業(yè)的壓力。創(chuàng)新和研發(fā)也是勞動密集型的。因此城市的人口結構決定了服務業(yè)的發(fā)展水平。

第二，城市發(fā)展規(guī)律是退二進三，必然有從三產(chǎn)到工業(yè)再到服務業(yè)的回歸過程。中世紀的城市，就是因為人口聚集，催生商業(yè)發(fā)展，各種交通要道會形成“市”，這種“市”就是商業(yè)。中世紀之后，工業(yè)革命推動了大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當城市發(fā)展到一定階段，技術在一定程度上替代了勞動力，而工業(yè)需要低成本的環(huán)境、基礎設施、廠房租賃、土地、勞動力等，而在城市市區(qū)的成本過高，于是工業(yè)便逐漸向城市外轉移。所以，當城市化發(fā)展到一定程度，工業(yè)要遠離城市，西方國家的工業(yè)基本都是遠離城市的。同時，由于城市里土地成本過高，傳統(tǒng)工業(yè)迅速地置換到城市郊區(qū)，有利于產(chǎn)業(yè)轉型置換。90年代，很多城市在實施退二進三戰(zhàn)略的時候，大量傳統(tǒng)工業(yè)、街道工業(yè)都被服務業(yè)替代了。只有服務業(yè)替代傳統(tǒng)工業(yè)，才有可能順利實現(xiàn)就業(yè)轉型。

第三，居民對城市生活環(huán)境的要求不允許工業(yè)繼續(xù)留在城市。當城市發(fā)展到一定階段，城市的生活水平逐步提高了，而居民對城市生活的要求也將隨之提升，比如會對城市宜居、生活環(huán)境提出相對高的標準，于是工業(yè)也需要遠離城市。

第四，城市是服務業(yè)最容易生長的地方。對于緊湊發(fā)展的城市，在城市的中心地帶，服務業(yè)的規(guī)模效益最高。為什么我們的城市化已經(jīng)達到56.1%，而我們的城市服務業(yè)發(fā)展卻如此緩慢？因為所有可以發(fā)展服務業(yè)的地方，都被城市景觀所占據(jù)。在歐洲等國家以及我國臺灣地區(qū)的很多大城市，城市布局和服務業(yè)發(fā)展有什么關系呢？其中很重要的一個要素就是路。因為服務業(yè)發(fā)展需要以最小半徑獲得最大的消費滿足，所以就有了“街區(qū)經(jīng)濟”的形態(tài)。這次中央文件提出“逐步打開封閉小區(qū)和單位大院”也是這個道理。

那么，城市給服務業(yè)提供了什么樣的空間，為就業(yè)提供了什么樣的空間？以臺灣地區(qū)為例，其城市服務業(yè)最大的特點就是“吃”，在城市里形成了獨特的飲食文化，而服務業(yè)質量也大大提升，服務業(yè)就業(yè)功能、方便功能也大大發(fā)揮。而我們再看我們的城市，服務業(yè)產(chǎn)品無論是數(shù)量、質量、方便度，還是就業(yè)廣泛程度，都不能交出一份滿意的答卷。