中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)與工程院院長   張全

海綿城市建設(shè)，一定要堅持“因地制宜，試點先行”，最忌諱的就是生搬硬套的“拿來主義”。這是中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)與工程院院長張全在接受本報記者采訪時一再強調(diào)的。

張全認為，雖然發(fā)達國家早在20世紀70年代就開始對海綿城市建設(shè)的實現(xiàn)路徑——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)展開研究，經(jīng)過數(shù)十年的研究和工程應(yīng)用，已形成系統(tǒng)的雨洪管理體系。但世界各國、各城市的各個時期的氣候都不一樣，地形和城市建設(shè)情況更是千差萬別，不具備直接復(fù)制的可能性。因此，只能在互相借鑒學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上結(jié)合各地的具體情況展開本土化和地域性研究，找到適宜的海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗?zāi)Ｊ�。這也與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出的明確要求相契合：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同有關(guān)部門督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)工作，繼續(xù)抓好海綿城市建設(shè)試點，盡快形成一批可推廣、可復(fù)制的示范項目，經(jīng)驗成熟后及時總結(jié)宣傳、有效推開。

為貫徹落實上述指示精神，2015年4月初，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合財政部、水利部公布了首批16個海綿城市建設(shè)試點。時至今日，這批海綿城市建設(shè)試點進展如何？取得了哪些可資借鑒的經(jīng)驗和模式？為此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司近期對16個試點城市逐一進行了現(xiàn)場調(diào)研，對它們?nèi)〉玫某晒�和存在的問題進行了一次集中摸底。

試點初見成效

沒有現(xiàn)成經(jīng)驗和可復(fù)制模式，先行先試便成了海綿城市建設(shè)的“必修課”。因此，試點建設(shè)的推進責(zé)任重大，試點的選擇舉足輕重。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、水利部公布的首批16個海綿城市建設(shè)試點分別是、遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。對于試點城市的選擇，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司副司長章林偉表示，大部分試點城市都要進行舊城改造，所以要求試點城市結(jié)合棚改、危改、舊城改造進行。試點城市具有很強的地域代表性，中部、東部、西部、南部、北部都有，同時包括了不同的城市規(guī)模，有直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市。“16個試點城市基本覆蓋了我國所有類型的城市，其代表性也是為了突出海綿城市建設(shè)因地制宜的基本準則。”

選好了試點，關(guān)鍵看落實。為此，2015年4月27日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、水利部在省常德市組織召開全國海綿城市試點城市建設(shè)啟動部署會，16個試點城市負責(zé)人及其所在省主管部門負責(zé)人、海綿城市建設(shè)專家等近400人參加了會議。會上，試點城市負責(zé)人分別匯報了海綿城市試點深化方案和三年實施計劃編制情況，有關(guān)專家進行了技術(shù)指導(dǎo)，各部門提出了具體工作要求。

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司水務(wù)處副處長牛璋彬介紹，16個試點城市三年實施計劃試點區(qū)域總面積為435平方公里，共設(shè)置了建筑與小區(qū)、道路與廣場、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項目3159個，總投資865億元。去年16個試點城市計劃建設(shè)項目992個，投資279元。截至目前，已開工建設(shè)并形成實物工作量的項目593個，占59.8%;完成投資184億元，占66.1%。部分已經(jīng)完成的項目在緩解城市內(nèi)澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會認可等方面，已經(jīng)初見成效。

積水內(nèi)澇緩解方面。池州市借助深圳水務(wù)專業(yè)隊伍和專業(yè)設(shè)備的優(yōu)勢，解決了過去政府管網(wǎng)清淤維護投入不足、大型專業(yè)設(shè)備買不起用不起的問題，大大提升了管網(wǎng)運行維護水平。在今年降雨量比往年高出30%～40%的情況下，試點項目區(qū)域無明顯積水點。南寧市青秀山森林公園及周邊地塊區(qū)域(約1.3平方公里)實現(xiàn)集中連片，海綿城市的整體效應(yīng)初步體現(xiàn)。廈門市經(jīng)歷了臺風(fēng)“彩虹”考驗，試點區(qū)域已建成的項目沒有發(fā)生積水內(nèi)澇。常德市、西咸新區(qū)試點區(qū)域在50～60毫米的短歷時強降雨時未出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象。鎮(zhèn)江市、遂寧市試點區(qū)域在遭遇100毫米以上的暴雨時沒有發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。

水環(huán)境改善方面。白城市生態(tài)新區(qū)鶴鳴湖及周邊海綿型園林綠化、廣場、道路等配套工程基本完成，鶴鳴湖成為本區(qū)域及周邊最大的海綿體，形成了具有休閑觀光、親水宜居功能的新區(qū)核心景觀。常德市穿紫河、白馬湖公園、濱湖公園等城區(qū)重點水域的水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，穿紫河水質(zhì)全面穩(wěn)定達到IV類，其他區(qū)域水質(zhì)逐步達到Ⅲ類，周邊房價已從過去的2000元每平方米提高到近6000元。

創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。白城市針對當(dāng)?shù)貧夂蚋吆�、冬季融雪劑使用普遍、土地鹽堿化程度高等特點，自主研發(fā)了新型抗凍融透水鋪裝材料、可自動棄流融雪劑的道路新型生物滯留帶與植草溝，開發(fā)設(shè)計了可促滲排雨水的“海綿體”結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新了產(chǎn)品和相關(guān)技術(shù)。南寧市與泰寧科技公司合作，在南寧建設(shè)海綿城市產(chǎn)業(yè)基地，推動相關(guān)產(chǎn)品、技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時可吸引相關(guān)人才的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。廈門市以市城市規(guī)劃設(shè)計研究院為依托，正在組織成立廈門市海綿城市工程技術(shù)中心，作為國內(nèi)外優(yōu)秀專家和人才的引進平臺，推動海綿城市建設(shè)技術(shù)人才隊伍發(fā)展。萍鄉(xiāng)市完善了財稅政策，采取財政補貼、設(shè)置專項資金等形式鼓勵城市雨洪綜合利用工程技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和使用，促進“海綿城市”產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。武漢市成立了海綿城市建設(shè)技術(shù)聯(lián)盟，廣泛引進國內(nèi)外先進設(shè)計、管理團隊，形成“6+N”的技術(shù)聯(lián)盟，積極開展雨水系統(tǒng)的新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備的研究。

社會認可方面。在新區(qū)建設(shè)方面，白城市生態(tài)新區(qū)海綿城市建設(shè)項目實施后，成為海綿城市項目的示范窗口，老舊小區(qū)的居民對海綿化改造從不理解、不支持，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訝幦　⒎e極支持。南寧市五象山莊海綿城市建設(shè)項目完成后，生態(tài)效益、環(huán)境效益得到顯著體現(xiàn)，成為新的標志性地帶。西咸新區(qū)保障房小區(qū)建設(shè)采用了海綿化綠地景觀設(shè)計，在保證生態(tài)功能的同時，明顯改善了居住環(huán)境，切實做到了讓百姓滿意。在老城改造方面，鎮(zhèn)江市江二社區(qū)、花山灣五區(qū)等項目實施過程中，感受到海綿城市實施前后小區(qū)環(huán)境的轉(zhuǎn)變以及帶來的好處，老百姓從一開始妨礙施工，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫�、支持，認知程度大大提高。廈門市海滄區(qū)翔鷺小學(xué)海綿化改造項目實施后，作為看得見摸得著的實際案例，納入到小學(xué)自然課中，培養(yǎng)了小學(xué)生認識自然、尊重自然、保護自然的觀念。對上述做法，張全深表認同：“一個城市如果沒有市民的參與和支持，海綿城市就不可能真正地建好。”

后續(xù)創(chuàng)新推進

海綿城市建設(shè)試點雖然初見成效，但試點的最終目的，是探索出可復(fù)制的成功模式和經(jīng)驗，實現(xiàn)以點帶面。因此，還必須適時督察指導(dǎo)試點城市的統(tǒng)籌協(xié)同工作。全程參與試點城市實地調(diào)研的牛璋彬表示：“總體上看，海綿城市建設(shè)試點各項工作正在穩(wěn)步有序推進，尤其在健全組織實施機制、政策文件和標準規(guī)范制訂、運作模式探索、吸引社會資本、拓展投融資渠道等方面，不少創(chuàng)新做法值得肯定。”

在健全組織實施機制方面。組織形式上，針對現(xiàn)有城市規(guī)劃、建設(shè)、管理職能條塊分割，不利于海綿城市建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進的情況，各試點城市均成立了以市委、市政府主要負責(zé)人為組長、各相關(guān)職能部門負責(zé)人為成員的海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。遂寧市編委批復(fù)設(shè)立海綿辦，配備了7名專門人員;廈門市實行了市委書記、市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的“雙組長”制;鎮(zhèn)江市從各相關(guān)部門抽調(diào)專職人員并保持基本固定，集中辦公。工作機制上，試點城市普遍實施了定期例會、協(xié)調(diào)會等，建立簡報制度，及時解決推進工作中的問題。實施制度上，池州市出臺了《關(guān)于加快海綿城市建設(shè)試點工作的決定》，將海綿城市建設(shè)法制化、制度化，市人大、市政協(xié)將海綿城市建設(shè)列入重要的監(jiān)督事項，定期監(jiān)督檢查落實情況。貴安新區(qū)建立了海綿城市建設(shè)項目臺賬管理制度，對每個海綿城市建設(shè)項目建設(shè)的進度進行跟蹤。西咸新區(qū)制定了《西咸新區(qū)海綿城市建設(shè)管理辦法》，明確了各項工作要求和部門職責(zé)。

政策文件和標準規(guī)范制訂方面。截至目前，16個試點城市已出臺海綿城市建設(shè)相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)管控、工程技術(shù)導(dǎo)則、資金管理制度、績效考評等方面的制度文件69項。正在編制的相關(guān)制度文件97項，涉及工程技術(shù)、規(guī)劃建設(shè)管控制度、投融資、標準和標準圖、政策管理文件5個方面。

運作模式探索方面。嘉興市對在同一匯水區(qū)域有聯(lián)系的道路、綠地、小區(qū)、共建項目進行了整合。池州市采用PPP模式“廠網(wǎng)一體”打包運作。南寧市擬將竹排沖流域治理項目整合打包，同時探索將試點區(qū)域內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院海綿化改造項目進行整體運作。重慶市探索出“多種方式并舉、多城建設(shè)融合、多重成果共享”的海綿城市PPP建設(shè)模式，采取總承包模式，由項目公司負責(zé)整個項目的施工圖設(shè)計、投資、建設(shè)、運營維護和移交的全過程，實行合同管理和績效考評。遂寧市將300多個試點項目整合成6個工程包，以工程包為單位，通過市場化的手段，采取PPP模式引入資金、技術(shù)實力雄厚的合作單位進行總承包。貴安新區(qū)將污水處理廠網(wǎng)一體化項目整體打包，并委托專業(yè)咨詢公司進行PPP實施方案編制、資產(chǎn)評估、財政可承受能力評估等工作。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆?ldquo;海綿城市建設(shè)通過打包運作，把不同類型的項目整合，不僅能有效解決項目數(shù)量眾多、實施主體多、組織難度大的問題，還有利于有序高效推進試點項目，形成連片效應(yīng)，有利于考核建設(shè)成效、展示示范效果。”

吸引社會資本方面。池州市與深圳水務(wù)集團合作，負責(zé)池州城市管網(wǎng)、污水處理等項目的運作，以排水防澇和污水處理的成效實行按效付費。南寧市在那考河治理項目中，通過競爭性談判選擇排水集團進行合作，項目總投資規(guī)模約11.9億元，將污水處理、截污納管、河道治理等統(tǒng)一運作，實行按效付費。遷安市選擇社會資本作為海綿城市建設(shè)合作伙伴，目前正在進行項目建議書及可行性研究報告的編制單位采購，開展PPP項目實施方案編制、物有所值(VFM)評價和財政承受能力評估等工作。西咸新區(qū)已初步完成海綿城市建設(shè)PPP實施方案和物有所值分析，并與中信產(chǎn)業(yè)基金、北控水務(wù)集團、蘇伊士環(huán)境等20余家社會資本進行了初步對接。鎮(zhèn)江市將海綿城市建設(shè)項目分為城市源頭控制項目、黑臭水體整治項目、城市排水防澇項目三大類，擬委托鎮(zhèn)江水業(yè)總公司與社會資本組建項目公司(SPV)運作。

拓展投融資渠道方面。試點城市主要通過設(shè)立基金、吸引信貸支持等方式，為海綿城市建設(shè)提供資金支持。遷安市以深圳金磚城市國開先導(dǎo)基金公司為依托，設(shè)立“遷安市海綿城市建設(shè)引導(dǎo)基金”。南寧市與建行、農(nóng)發(fā)行分行通過各自渠道聯(lián)合設(shè)立南寧海綿城市建設(shè)發(fā)展基金。鶴壁市設(shè)立了海綿城市配套建設(shè)專項資金。常德市已與社會資本簽訂融資合同70.1億元，與國開行、農(nóng)發(fā)行分別簽訂海綿城市項目融資合作意向260億元、200億元。武漢則采用組建市、區(qū)合作項目公司的方式，利用國家對海綿城市建設(shè)的支持性政策向銀行爭取長期貸款的方式進行融資。

雖然試點已初見成效，后續(xù)工作正穩(wěn)步推進，但在這次集中摸底調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了一些需要進一步探索完善的問題，主要表現(xiàn)在技術(shù)力量薄弱、社會資本參與不足、建設(shè)項目小、散、多等方面。牛璋彬?qū)Υ吮硎荆?ldquo;接下來我們將通過加大技術(shù)支持力度、深入探索運作模式以及強化宣傳引導(dǎo)等方式，全面推動海綿城市建設(shè)試點工作，爭取盡快形成一批可推廣、可復(fù)制的示范項目。”