黨的二十大報(bào)告明確，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。同時(shí)，要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略。

這對(duì)加強(qiáng)城市建設(shè)品質(zhì)和提升土地資源利用效率提出了新的更高要求,我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)二十大精神，深刻認(rèn)識(shí)、自覺尊重、積極順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持走高質(zhì)量城市發(fā)展之路，堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，發(fā)揮有限土地資源的最大效益，全面提升城市形象品質(zhì),讓人民群眾生活更加美好。

深圳、東莞、青島、長(zhǎng)沙等城市近年來(lái)相繼開展的1.5級(jí)土地開發(fā)模式的探索和創(chuàng)新實(shí)踐，正是契合了高質(zhì)量城市發(fā)展及市場(chǎng)需求。長(zhǎng)沙市在創(chuàng)新1.5級(jí)土地開發(fā)模式的實(shí)踐中，以存量換增量，以時(shí)間換空間，盤活存量土地資源，提高土地利用效率，既緩解了用地供需矛盾，改善了人居環(huán)境，也推動(dòng)著城市規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、城市發(fā)展在時(shí)間與空間上的現(xiàn)實(shí)矛盾

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，人地矛盾、土地粗放利用等城市發(fā)展建設(shè)問(wèn)題日益凸顯。國(guó)有建設(shè)用地閑置、低效利用，片區(qū)配套設(shè)施滯后、財(cái)政投入資金有限、規(guī)劃缺乏彈性等現(xiàn)象和問(wèn)題，造成土地市場(chǎng)的切實(shí)需求無(wú)法得到有效保障，衍生了現(xiàn)實(shí)矛盾，制約了城市建設(shè)的步伐和發(fā)展質(zhì)量。

——園區(qū)統(tǒng)征用地與產(chǎn)業(yè)招商時(shí)序的矛盾。國(guó)有土地出讓的前提是政府或園區(qū)先期將農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為國(guó)有建設(shè)用地，轉(zhuǎn)征地塊完成征收拆遷且地塊周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施完備。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地供應(yīng)促進(jìn)項(xiàng)目落地，一方面，政府和園區(qū)在簽訂招商引資協(xié)議之后再辦理用地手續(xù)和啟動(dòng)征拆，這種方式會(huì)增加時(shí)間成本，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和項(xiàng)目建設(shè)；另一方面，政府或園區(qū)通過(guò)提前辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)征和用地收儲(chǔ)手續(xù)，保障企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)時(shí)能及時(shí)得到土地供應(yīng)，但因招商引資企業(yè)入駐的不確定性，導(dǎo)致園區(qū)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)征手續(xù)的土地得不到及時(shí)供應(yīng)，造成已批土地不能及時(shí)發(fā)揮效益。

——城市更新片區(qū)與留改拆時(shí)序的矛盾。城市更新片區(qū)的再開發(fā)需充分考慮留、改、拆問(wèn)題，包括對(duì)原有房屋進(jìn)行征收拆遷、對(duì)片區(qū)進(jìn)行提質(zhì)改造和再開發(fā)再利用等工作內(nèi)容。在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)因規(guī)劃指標(biāo)、零星地塊需整合出讓等因素，導(dǎo)致部分土地難以實(shí)現(xiàn)征收后的土地權(quán)屬收回和供地建設(shè)。如長(zhǎng)沙市的新下河街、碧湘街、長(zhǎng)沙鼓風(fēng)機(jī)廠、雅塘片區(qū)等項(xiàng)目的騰空土地處于“圍而未建”低效使用狀態(tài)，形成土地資源閑置，財(cái)務(wù)成本徒增，嚴(yán)重影響城市更新片區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)程。

——公共配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與財(cái)政投入時(shí)序的矛盾。公共設(shè)施用地的布局，是政府在統(tǒng)籌整個(gè)片區(qū)的前提下進(jìn)行總體規(guī)劃布局，往往是圈層式、面狀式，而公共配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)是點(diǎn)狀式、漸進(jìn)式。因公共配套設(shè)施建設(shè)的前期投入大，運(yùn)行成本高，公共配套項(xiàng)目往往是根據(jù)需求再進(jìn)行投資建設(shè)，這就形成了政府現(xiàn)階段的財(cái)政投入與當(dāng)下公共配套項(xiàng)目需求之間的落差。在片區(qū)開發(fā)過(guò)程中，根據(jù)財(cái)政承受能力確定的公共配套設(shè)施建設(shè)時(shí)序，難以滿足同時(shí)期片區(qū)開發(fā)的實(shí)際需求，從而導(dǎo)致配套設(shè)施不足，影響土地供應(yīng)市場(chǎng)活力，進(jìn)而產(chǎn)生批而未供土地長(zhǎng)期閑置，一定程度上制約了城市發(fā)展效益。

——城市控規(guī)與過(guò)渡期項(xiàng)目建設(shè)管控的矛盾。城市開發(fā)建設(shè)是在城市總體規(guī)劃的宏觀管控下，通過(guò)片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行逐級(jí)傳導(dǎo)，輔以城市設(shè)計(jì)進(jìn)行空間引導(dǎo)和修正，逐步實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施管理和監(jiān)督檢查�？刂菩栽敿�(xì)規(guī)劃是建設(shè)項(xiàng)目確定規(guī)劃條件的核心依據(jù)，也是土地出讓的必要條件，在城市規(guī)劃管控中起著承上啟下的作用。而城市控規(guī)是按照控規(guī)管理單元分片編制，對(duì)每宗地都賦予了相應(yīng)的用地性質(zhì)和規(guī)劃指標(biāo)，具有法定效力和強(qiáng)制執(zhí)行力。土地出讓后，必須嚴(yán)格按照控規(guī)規(guī)定的指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在片區(qū)開發(fā)進(jìn)程中，缺乏對(duì)土地報(bào)批后和土地供應(yīng)前進(jìn)行過(guò)渡開發(fā)的彈性管控政策，在一定程度上引發(fā)了城市控規(guī)剛性管控與過(guò)渡期項(xiàng)目建設(shè)需求之間的矛盾。

二、城市發(fā)展在時(shí)間與空間上的整合方式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展是‘十四五’乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題，關(guān)系我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局”。城市高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)調(diào)土地資源時(shí)序安排最優(yōu)、空間配置效益最大。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳及相關(guān)部委先后出臺(tái)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕71號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）等文件，鼓勵(lì)以租賃方式為企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)用地，支持和推廣裝配式建筑的應(yīng)用，明確將重點(diǎn)盤活存量土地資源和擴(kuò)大有效投資工作進(jìn)行掛鉤，實(shí)現(xiàn)土地要素資源暢通循環(huán)，為探索和創(chuàng)新1.5級(jí)土地開發(fā)模式提供了政策土壤。

——“1.5級(jí)”土地開發(fā)模式的定義。1.5級(jí)土地開發(fā)模式是指政府在一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)之間，以租賃的形式盤活已儲(chǔ)備但需要預(yù)留的發(fā)展用地，實(shí)現(xiàn)解決遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期開發(fā)訴求矛盾的目標(biāo)。具體做法是將片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完備和未來(lái)潛在價(jià)值高的地塊，通過(guò)短期租賃的方式，交與承租人進(jìn)行過(guò)渡性開發(fā)利用，待租賃期滿后按約定收回土地，并按規(guī)劃實(shí)施。該模式旨在創(chuàng)新土地供應(yīng)模式，既切實(shí)有效盤活資產(chǎn)資源，又為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留彈性、為戰(zhàn)略發(fā)展留機(jī)遇、為轉(zhuǎn)型發(fā)展留契機(jī)、為優(yōu)化戰(zhàn)略功能高水平留白。

與臨時(shí)建筑不同，1.5級(jí)土地開發(fā)模式的建設(shè)項(xiàng)目在建筑結(jié)構(gòu)和造型上更加靈活多樣，在功能組合上更加豐富，除公益性和臨時(shí)性用途外還可容納經(jīng)營(yíng)性的產(chǎn)業(yè)功能，在存續(xù)期限上彈性更大。按照配套政策的要求，可通過(guò)租賃合同約定1.5級(jí)土地開發(fā)的土地使用面積、建筑層數(shù)、建筑密度、建筑高度和使用期限及土地收回形式。

——“1.5級(jí)”土地開發(fā)模式的本質(zhì)。一是規(guī)劃土地性質(zhì)不變，但在租賃時(shí)限內(nèi)約定用途可變。出讓土地的用地性質(zhì)與控規(guī)必須保持一致，租賃期間嚴(yán)禁變相開發(fā)商品住宅項(xiàng)目以及租賃合同約定的負(fù)面清單項(xiàng)目，但租賃土地用途經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，實(shí)行彈性用途管制。二是土地主體產(chǎn)權(quán)不變，但租賃期內(nèi)約定物業(yè)使用權(quán)可變。土地權(quán)屬仍屬于政府，租賃期內(nèi)土地交與承租人使用，承租人在滿足租賃合同要求的前提下，可將租賃土地上依法建設(shè)的建（構(gòu)）筑物向第三方進(jìn)行轉(zhuǎn)租。三是閑置用地處置責(zé)任主體不變，但在租賃期限內(nèi)處置利用方式可變。閑置土地處置的責(zé)任主體依然是土地權(quán)屬方，租賃用作1.5級(jí)土地開發(fā)可以視作完成批而未供處置任務(wù)的方式之一。租賃期滿后，政府或其他土地權(quán)屬方將按照租賃合同收回租賃土地，再按照規(guī)劃和市場(chǎng)需求進(jìn)行供應(yīng)和開發(fā)。四是城市品質(zhì)提升的總體方向要求不變，但在租賃期內(nèi)約定的建設(shè)使用方式可變。在租賃期內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)情況和項(xiàng)目需求，可對(duì)建設(shè)使用方式進(jìn)行靈活性調(diào)整，推廣裝配式建造形式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地還是按照片區(qū)控規(guī)進(jìn)行高品質(zhì)開發(fā)建設(shè)，達(dá)到近遠(yuǎn)期持續(xù)提升城市品質(zhì)的要求。

——“1.5級(jí)”土地開發(fā)模式的意義。一是規(guī)劃層面上，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)前利用與長(zhǎng)遠(yuǎn)管控的結(jié)合。政府將土地使用權(quán)以租賃方式短期出租給用地單位，產(chǎn)權(quán)依然屬于政府，在租賃時(shí)限內(nèi)，由用地單位實(shí)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。待租賃期滿，包括土地使用權(quán)、建筑實(shí)體等將全部移交給政府，再由政府交給指定的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。在大片區(qū)土地開發(fā)過(guò)程中，可以縮短項(xiàng)目整體開發(fā)建設(shè)時(shí)長(zhǎng)，也有利于政府在土地預(yù)熱階段，與開發(fā)意向方提前實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略合作，提升租賃地塊及周邊土地價(jià)值，為遠(yuǎn)期的二級(jí)開發(fā)做好充分準(zhǔn)備。二是土地資源處置層面上，實(shí)現(xiàn)了閑置土地與資源價(jià)值的合理轉(zhuǎn)化。自然資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十三條規(guī)定，“市、縣自然資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年限內(nèi)實(shí)行縮短出讓年期等方式出讓土地”。1.5級(jí)土地開發(fā)多為租賃或短期土地利用，這種短期租賃選址，一般選擇片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善、開發(fā)潛力大且風(fēng)險(xiǎn)較小的地塊，租賃期間開發(fā)多為低成本可再利用建筑，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與資本投入的快速迭代。同時(shí)土地使用彈性大，投資風(fēng)險(xiǎn)低，能激發(fā)市場(chǎng)活力，帶動(dòng)資金滾動(dòng)投入，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的合理轉(zhuǎn)化。三是城市品質(zhì)風(fēng)貌層面上，實(shí)現(xiàn)了城市斑點(diǎn)與亮點(diǎn)的切換。對(duì)于投資商而言，能快速導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)并進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，低成本快捷化地培育產(chǎn)業(yè)和實(shí)現(xiàn)收益。對(duì)于政府而言，1.5級(jí)土地開發(fā)模式可以把收儲(chǔ)的閑置國(guó)有土地或局部完成征收的已批未供土地以租賃的方式快速實(shí)現(xiàn)收益，從而消除批而未供閑置土地的斑點(diǎn)，形成產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市斑點(diǎn)與亮點(diǎn)的合理切換。四是城市建設(shè)總體層面上，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域總體規(guī)劃與分步實(shí)施的合理安排。1.5級(jí)土地開發(fā)模式實(shí)現(xiàn)了我國(guó)的土地資源利用方式從過(guò)去一錘定音到全生命周期管理的巨大轉(zhuǎn)變，在保證不影響未來(lái)遠(yuǎn)景規(guī)劃的前提下，對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)、分階段利用有利于解決開發(fā)中存在的前期投入大、短期難以出形象、整體開發(fā)年限長(zhǎng)等痛點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域總體規(guī)劃與分步實(shí)施的有效銜接。

三、城市發(fā)展在時(shí)間與空間上的過(guò)渡機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“無(wú)論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無(wú)論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心。聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活�！苯�年來(lái)，長(zhǎng)沙馬欄山創(chuàng)智園量體裁衣，首試1.5級(jí)土地開發(fā)模式，迅速構(gòu)建起了長(zhǎng)沙的城市新名片，為整個(gè)馬欄山文創(chuàng)園園區(qū)的開發(fā)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了片區(qū)預(yù)熱，提升了自身和周邊的土地價(jià)值，還能為之后的建設(shè)主體節(jié)約成本，從真正意義上實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

總建筑面積約6萬(wàn)平方米的馬欄山創(chuàng)智園項(xiàng)目，占地約100畝，共有11棟單體建筑，涵蓋辦公、綜合配套、影棚、新品發(fā)布等多種功能。項(xiàng)目全部采用裝配式建筑，以每7天一層的速度，186天竣工運(yùn)營(yíng)，快速聚集了70余家企業(yè)、3000余人進(jìn)駐辦公，年產(chǎn)值超過(guò)18億元，稅收超過(guò)1.5億元。結(jié)合一些具體項(xiàng)目的實(shí)踐探索，筆者圍繞推廣1.5級(jí)土地開發(fā)模式的實(shí)施路徑，提出相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。

——項(xiàng)目用地準(zhǔn)入機(jī)制。根據(jù)城市新區(qū)（園區(qū)）開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，提出土地租賃年度計(jì)劃納入土地供應(yīng)年度計(jì)劃，按照程序報(bào)批。根據(jù)土地租賃年度計(jì)劃，提出具體地塊的土地租賃方案（土地租賃方案應(yīng)包括土地位置、用地規(guī)模和建設(shè)指標(biāo)、項(xiàng)目類型、租賃期限、租金等），報(bào)政府批準(zhǔn)實(shí)施。按照土地租賃方案，通過(guò)合法合規(guī)的方式確定承租人，由土地權(quán)屬方與承租人簽訂土地租賃合同，在合同中明確負(fù)面清單項(xiàng)目。總體把握“誰(shuí)統(tǒng)征誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)統(tǒng)征誰(shuí)出租，誰(shuí)統(tǒng)征誰(shuí)受益”原則，探索公開出租、協(xié)議出租、掛牌出租等多種方式，實(shí)行“帶條件出租、帶合同出租、帶方案出租”。

——項(xiàng)目審批驗(yàn)收機(jī)制。取得土地的1.5級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施主體按規(guī)定辦理項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)，根據(jù)規(guī)劃和土地租賃要求申請(qǐng)辦理規(guī)劃和建設(shè)手續(xù)。項(xiàng)目采取“并聯(lián)審批、快審快辦、限時(shí)辦結(jié)”的綠色通道審批方式，提高項(xiàng)目土地租賃、策劃申報(bào)、土地準(zhǔn)入、立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可等審批手續(xù)辦理速度。自然資源部門要支持和認(rèn)可通過(guò)1.5級(jí)土地開發(fā)的方式對(duì)批而未供的土地進(jìn)行銷號(hào)，切實(shí)有效提高土地利用效率。同時(shí)，住建等部門要研究制定1.5級(jí)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收機(jī)制，在消防安全、建筑安全等方面嚴(yán)格把關(guān)。

——綠色循環(huán)建造機(jī)制。堅(jiān)持綠色建造、智能建造、裝配式建造，引導(dǎo)和推廣一體化智能裝配式建造方式，特別重視建筑材料的模塊化，實(shí)現(xiàn)較高程度的可拆卸、可利用，減少傳統(tǒng)建造方式多產(chǎn)生的大量建筑垃圾，并盡量降低1.5級(jí)建造投入；同時(shí)，提倡裝配式建筑工程總承包建設(shè)模式，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，融合設(shè)計(jì)、智造、集采、物流、總裝及管理等要素，打通建筑工業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)1.5級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目更低成本、更短工期和更高品質(zhì)。

——項(xiàng)目即期退出機(jī)制。突出土地資源綜合效益的最大化，構(gòu)建用地績(jī)效綜合評(píng)價(jià)體系，從產(chǎn)業(yè)空間用地利用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)效益等維度進(jìn)行定期評(píng)價(jià)。在土地租賃合同中提前明確收回條件和方式，將低效產(chǎn)業(yè)用地予以清退或再開發(fā)的要求寫入租賃合同，避免在租賃期間或租賃期滿時(shí)產(chǎn)生責(zé)權(quán)不清的遺留問(wèn)題，確保土地遠(yuǎn)期價(jià)值和用地效率持續(xù)提升。

1.5級(jí)土地開發(fā)模式既可應(yīng)用于存量建設(shè)用地，也可應(yīng)用于為實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略需要預(yù)控的“高價(jià)值”土地；既可以應(yīng)用于大城市的中心地區(qū)，也可以應(yīng)用于市郊地段。在城市中心區(qū)有大流量支撐，開發(fā)主體通過(guò)高強(qiáng)度、精細(xì)化運(yùn)營(yíng)快速實(shí)現(xiàn)建設(shè)成本平衡并盈利，盈利點(diǎn)主要來(lái)源于物業(yè)租金。市郊地段由于各種原因?qū)е码y以出讓的儲(chǔ)備地，可通過(guò)租賃土地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值轉(zhuǎn)化，打破儲(chǔ)備地短期難以出讓的“沉睡”困境。

總之，在新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展主題之下，城市發(fā)展已從“增量時(shí)代”到“存量時(shí)代”。推進(jìn)閑置低效用地處置，創(chuàng)新實(shí)踐1.5級(jí)土地開發(fā)模式，向存量要空間要效益，是走內(nèi)涵式發(fā)展、推進(jìn)節(jié)約集約用地的必由之路，也是全面、準(zhǔn)確落實(shí)新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。我們應(yīng)該把握形勢(shì)、重點(diǎn)突破、提升完善，進(jìn)一步夯實(shí)城市規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

（作者系長(zhǎng)沙市人民政府副秘書長(zhǎng)）