黨的二十大報告明確，要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。同時，要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略。

這對加強城市建設(shè)品質(zhì)和提升土地資源利用效率提出了新的更高要求,我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會二十大精神，深刻認(rèn)識、自覺尊重、積極順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，堅持走高質(zhì)量城市發(fā)展之路，堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，發(fā)揮有限土地資源的最大效益，全面提升城市形象品質(zhì),讓人民群眾生活更加美好。

深圳、東莞、青島、長沙等城市近年來相繼開展的1.5級土地開發(fā)模式的探索和創(chuàng)新實踐，正是契合了高質(zhì)量城市發(fā)展及市場需求。長沙市在創(chuàng)新1.5級土地開發(fā)模式的實踐中，以存量換增量，以時間換空間，盤活存量土地資源，提高土地利用效率，既緩解了用地供需矛盾，改善了人居環(huán)境，也推動著城市規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、城市發(fā)展在時間與空間上的現(xiàn)實矛盾

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，人地矛盾、土地粗放利用等城市發(fā)展建設(shè)問題日益凸顯。國有建設(shè)用地閑置、低效利用，片區(qū)配套設(shè)施滯后、財政投入資金有限、規(guī)劃缺乏彈性等現(xiàn)象和問題，造成土地市場的切實需求無法得到有效保障，衍生了現(xiàn)實矛盾，制約了城市建設(shè)的步伐和發(fā)展質(zhì)量。

——園區(qū)統(tǒng)征用地與產(chǎn)業(yè)招商時序的矛盾。國有土地出讓的前提是政府或園區(qū)先期將農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為國有建設(shè)用地，轉(zhuǎn)征地塊完成征收拆遷且地塊周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施完備。為了實現(xiàn)國有土地供應(yīng)促進(jìn)項目落地，一方面，政府和園區(qū)在簽訂招商引資協(xié)議之后再辦理用地手續(xù)和啟動征拆，這種方式會增加時間成本，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和項目建設(shè)；另一方面，政府或園區(qū)通過提前辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)征和用地收儲手續(xù)，保障企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)時能及時得到土地供應(yīng)，但因招商引資企業(yè)入駐的不確定性，導(dǎo)致園區(qū)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)征手續(xù)的土地得不到及時供應(yīng)，造成已批土地不能及時發(fā)揮效益。

——城市更新片區(qū)與留改拆時序的矛盾。城市更新片區(qū)的再開發(fā)需充分考慮留、改、拆問題，包括對原有房屋進(jìn)行征收拆遷、對片區(qū)進(jìn)行提質(zhì)改造和再開發(fā)再利用等工作內(nèi)容。在實際推進(jìn)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)因規(guī)劃指標(biāo)、零星地塊需整合出讓等因素，導(dǎo)致部分土地難以實現(xiàn)征收后的土地權(quán)屬收回和供地建設(shè)。如長沙市的新下河街、碧湘街、長沙鼓風(fēng)機廠、雅塘片區(qū)等項目的騰空土地處于“圍而未建”低效使用狀態(tài)，形成土地資源閑置，財務(wù)成本徒增，嚴(yán)重影響城市更新片區(qū)項目推進(jìn)的進(jìn)程。

——公共配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與財政投入時序的矛盾。公共設(shè)施用地的布局，是政府在統(tǒng)籌整個片區(qū)的前提下進(jìn)行總體規(guī)劃布局，往往是圈層式、面狀式，而公共配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)是點狀式、漸進(jìn)式。因公共配套設(shè)施建設(shè)的前期投入大，運行成本高，公共配套項目往往是根據(jù)需求再進(jìn)行投資建設(shè)，這就形成了政府現(xiàn)階段的財政投入與當(dāng)下公共配套項目需求之間的落差。在片區(qū)開發(fā)過程中，根據(jù)財政承受能力確定的公共配套設(shè)施建設(shè)時序，難以滿足同時期片區(qū)開發(fā)的實際需求，從而導(dǎo)致配套設(shè)施不足，影響土地供應(yīng)市場活力，進(jìn)而產(chǎn)生批而未供土地長期閑置，一定程度上制約了城市發(fā)展效益。

——城市控規(guī)與過渡期項目建設(shè)管控的矛盾。城市開發(fā)建設(shè)是在城市總體規(guī)劃的宏觀管控下，通過片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行逐級傳導(dǎo)，輔以城市設(shè)計進(jìn)行空間引導(dǎo)和修正，逐步實現(xiàn)政府對城市規(guī)劃的實施管理和監(jiān)督檢查�？刂菩栽敿�(xì)規(guī)劃是建設(shè)項目確定規(guī)劃條件的核心依據(jù)，也是土地出讓的必要條件，在城市規(guī)劃管控中起著承上啟下的作用。而城市控規(guī)是按照控規(guī)管理單元分片編制，對每宗地都賦予了相應(yīng)的用地性質(zhì)和規(guī)劃指標(biāo)，具有法定效力和強制執(zhí)行力。土地出讓后，必須嚴(yán)格按照控規(guī)規(guī)定的指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在片區(qū)開發(fā)進(jìn)程中，缺乏對土地報批后和土地供應(yīng)前進(jìn)行過渡開發(fā)的彈性管控政策，在一定程度上引發(fā)了城市控規(guī)剛性管控與過渡期項目建設(shè)需求之間的矛盾。

二、城市發(fā)展在時間與空間上的整合方式

習(xí)近平總書記強調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展是‘十四五’乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局”。城市高質(zhì)量發(fā)展，強調(diào)土地資源時序安排最優(yōu)、空間配置效益最大。

近年來，國務(wù)院辦公廳及相關(guān)部委先后出臺了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕71號）《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）等文件，鼓勵以租賃方式為企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)用地，支持和推廣裝配式建筑的應(yīng)用，明確將重點盤活存量土地資源和擴大有效投資工作進(jìn)行掛鉤，實現(xiàn)土地要素資源暢通循環(huán)，為探索和創(chuàng)新1.5級土地開發(fā)模式提供了政策土壤。

——“1.5級”土地開發(fā)模式的定義。1.5級土地開發(fā)模式是指政府在一級開發(fā)和二級開發(fā)之間，以租賃的形式盤活已儲備但需要預(yù)留的發(fā)展用地，實現(xiàn)解決遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期開發(fā)訴求矛盾的目標(biāo)。具體做法是將片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對完備和未來潛在價值高的地塊，通過短期租賃的方式，交與承租人進(jìn)行過渡性開發(fā)利用，待租賃期滿后按約定收回土地，并按規(guī)劃實施。該模式旨在創(chuàng)新土地供應(yīng)模式，既切實有效盤活資產(chǎn)資源，又為長遠(yuǎn)發(fā)展留彈性、為戰(zhàn)略發(fā)展留機遇、為轉(zhuǎn)型發(fā)展留契機、為優(yōu)化戰(zhàn)略功能高水平留白。

與臨時建筑不同，1.5級土地開發(fā)模式的建設(shè)項目在建筑結(jié)構(gòu)和造型上更加靈活多樣，在功能組合上更加豐富，除公益性和臨時性用途外還可容納經(jīng)營性的產(chǎn)業(yè)功能，在存續(xù)期限上彈性更大。按照配套政策的要求，可通過租賃合同約定1.5級土地開發(fā)的土地使用面積、建筑層數(shù)、建筑密度、建筑高度和使用期限及土地收回形式。

——“1.5級”土地開發(fā)模式的本質(zhì)。一是規(guī)劃土地性質(zhì)不變，但在租賃時限內(nèi)約定用途可變。出讓土地的用地性質(zhì)與控規(guī)必須保持一致，租賃期間嚴(yán)禁變相開發(fā)商品住宅項目以及租賃合同約定的負(fù)面清單項目，但租賃土地用途經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，實行彈性用途管制。二是土地主體產(chǎn)權(quán)不變，但租賃期內(nèi)約定物業(yè)使用權(quán)可變。土地權(quán)屬仍屬于政府，租賃期內(nèi)土地交與承租人使用，承租人在滿足租賃合同要求的前提下，可將租賃土地上依法建設(shè)的建（構(gòu)）筑物向第三方進(jìn)行轉(zhuǎn)租。三是閑置用地處置責(zé)任主體不變，但在租賃期限內(nèi)處置利用方式可變。閑置土地處置的責(zé)任主體依然是土地權(quán)屬方，租賃用作1.5級土地開發(fā)可以視作完成批而未供處置任務(wù)的方式之一。租賃期滿后，政府或其他土地權(quán)屬方將按照租賃合同收回租賃土地，再按照規(guī)劃和市場需求進(jìn)行供應(yīng)和開發(fā)。四是城市品質(zhì)提升的總體方向要求不變，但在租賃期內(nèi)約定的建設(shè)使用方式可變。在租賃期內(nèi)根據(jù)市場情況和項目需求，可對建設(shè)使用方式進(jìn)行靈活性調(diào)整，推廣裝配式建造形式。從長遠(yuǎn)來看，土地還是按照片區(qū)控規(guī)進(jìn)行高品質(zhì)開發(fā)建設(shè)，達(dá)到近遠(yuǎn)期持續(xù)提升城市品質(zhì)的要求。

——“1.5級”土地開發(fā)模式的意義。一是規(guī)劃層面上，實現(xiàn)了當(dāng)前利用與長遠(yuǎn)管控的結(jié)合。政府將土地使用權(quán)以租賃方式短期出租給用地單位，產(chǎn)權(quán)依然屬于政府，在租賃時限內(nèi)，由用地單位實施投資、建設(shè)、運營、管理。待租賃期滿，包括土地使用權(quán)、建筑實體等將全部移交給政府，再由政府交給指定的部門或機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營和管理。在大片區(qū)土地開發(fā)過程中，可以縮短項目整體開發(fā)建設(shè)時長，也有利于政府在土地預(yù)熱階段，與開發(fā)意向方提前實現(xiàn)戰(zhàn)略合作，提升租賃地塊及周邊土地價值，為遠(yuǎn)期的二級開發(fā)做好充分準(zhǔn)備。二是土地資源處置層面上，實現(xiàn)了閑置土地與資源價值的合理轉(zhuǎn)化。自然資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十三條規(guī)定，“市、縣自然資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年限內(nèi)實行縮短出讓年期等方式出讓土地”。1.5級土地開發(fā)多為租賃或短期土地利用，這種短期租賃選址，一般選擇片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施相對完善、開發(fā)潛力大且風(fēng)險較小的地塊，租賃期間開發(fā)多為低成本可再利用建筑，可實現(xiàn)項目建設(shè)與資本投入的快速迭代。同時土地使用彈性大，投資風(fēng)險低，能激發(fā)市場活力，帶動資金滾動投入，實現(xiàn)價值的合理轉(zhuǎn)化。三是城市品質(zhì)風(fēng)貌層面上，實現(xiàn)了城市斑點與亮點的切換。對于投資商而言，能快速導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)并進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，低成本快捷化地培育產(chǎn)業(yè)和實現(xiàn)收益。對于政府而言，1.5級土地開發(fā)模式可以把收儲的閑置國有土地或局部完成征收的已批未供土地以租賃的方式快速實現(xiàn)收益，從而消除批而未供閑置土地的斑點，形成產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)城市斑點與亮點的合理切換。四是城市建設(shè)總體層面上，實現(xiàn)了區(qū)域總體規(guī)劃與分步實施的合理安排。1.5級土地開發(fā)模式實現(xiàn)了我國的土地資源利用方式從過去一錘定音到全生命周期管理的巨大轉(zhuǎn)變，在保證不影響未來遠(yuǎn)景規(guī)劃的前提下，對土地進(jìn)行分區(qū)、分階段利用有利于解決開發(fā)中存在的前期投入大、短期難以出形象、整體開發(fā)年限長等痛點問題，實現(xiàn)了區(qū)域總體規(guī)劃與分步實施的有效銜接。

三、城市發(fā)展在時間與空間上的過渡機制

習(xí)近平總書記指出：“無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心。聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。”近年來，長沙馬欄山創(chuàng)智園量體裁衣，首試1.5級土地開發(fā)模式，迅速構(gòu)建起了長沙的城市新名片，為整個馬欄山文創(chuàng)園園區(qū)的開發(fā)積累了實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)了片區(qū)預(yù)熱，提升了自身和周邊的土地價值，還能為之后的建設(shè)主體節(jié)約成本，從真正意義上實現(xiàn)了多方共贏。

總建筑面積約6萬平方米的馬欄山創(chuàng)智園項目，占地約100畝，共有11棟單體建筑，涵蓋辦公、綜合配套、影棚、新品發(fā)布等多種功能。項目全部采用裝配式建筑，以每7天一層的速度，186天竣工運營，快速聚集了70余家企業(yè)、3000余人進(jìn)駐辦公，年產(chǎn)值超過18億元，稅收超過1.5億元。結(jié)合一些具體項目的實踐探索，筆者圍繞推廣1.5級土地開發(fā)模式的實施路徑，提出相關(guān)運行機制。

——項目用地準(zhǔn)入機制。根據(jù)城市新區(qū)（園區(qū)）開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，提出土地租賃年度計劃納入土地供應(yīng)年度計劃，按照程序報批。根據(jù)土地租賃年度計劃，提出具體地塊的土地租賃方案（土地租賃方案應(yīng)包括土地位置、用地規(guī)模和建設(shè)指標(biāo)、項目類型、租賃期限、租金等），報政府批準(zhǔn)實施。按照土地租賃方案，通過合法合規(guī)的方式確定承租人，由土地權(quán)屬方與承租人簽訂土地租賃合同，在合同中明確負(fù)面清單項目�？傮w把握“誰統(tǒng)征誰負(fù)責(zé)，誰統(tǒng)征誰出租，誰統(tǒng)征誰受益”原則，探索公開出租、協(xié)議出租、掛牌出租等多種方式，實行“帶條件出租、帶合同出租、帶方案出租”。

——項目審批驗收機制。取得土地的1.5級開發(fā)項目實施主體按規(guī)定辦理項目立項手續(xù)，根據(jù)規(guī)劃和土地租賃要求申請辦理規(guī)劃和建設(shè)手續(xù)。項目采取“并聯(lián)審批、快審快辦、限時辦結(jié)”的綠色通道審批方式，提高項目土地租賃、策劃申報、土地準(zhǔn)入、立項、規(guī)劃許可、施工許可等審批手續(xù)辦理速度。自然資源部門要支持和認(rèn)可通過1.5級土地開發(fā)的方式對批而未供的土地進(jìn)行銷號，切實有效提高土地利用效率。同時，住建等部門要研究制定1.5級開發(fā)建設(shè)項目的竣工驗收機制，在消防安全、建筑安全等方面嚴(yán)格把關(guān)。

——綠色循環(huán)建造機制。堅持綠色建造、智能建造、裝配式建造，引導(dǎo)和推廣一體化智能裝配式建造方式，特別重視建筑材料的模塊化，實現(xiàn)較高程度的可拆卸、可利用，減少傳統(tǒng)建造方式多產(chǎn)生的大量建筑垃圾，并盡量降低1.5級建造投入；同時，提倡裝配式建筑工程總承包建設(shè)模式，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，融合設(shè)計、智造、集采、物流、總裝及管理等要素，打通建筑工業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)1.5級土地開發(fā)項目更低成本、更短工期和更高品質(zhì)。

——項目即期退出機制。突出土地資源綜合效益的最大化，構(gòu)建用地績效綜合評價體系，從產(chǎn)業(yè)空間用地利用效率、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)效益等維度進(jìn)行定期評價。在土地租賃合同中提前明確收回條件和方式，將低效產(chǎn)業(yè)用地予以清退或再開發(fā)的要求寫入租賃合同，避免在租賃期間或租賃期滿時產(chǎn)生責(zé)權(quán)不清的遺留問題，確保土地遠(yuǎn)期價值和用地效率持續(xù)提升。

1.5級土地開發(fā)模式既可應(yīng)用于存量建設(shè)用地，也可應(yīng)用于為實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略需要預(yù)控的“高價值”土地；既可以應(yīng)用于大城市的中心地區(qū)，也可以應(yīng)用于市郊地段。在城市中心區(qū)有大流量支撐，開發(fā)主體通過高強度、精細(xì)化運營快速實現(xiàn)建設(shè)成本平衡并盈利，盈利點主要來源于物業(yè)租金。市郊地段由于各種原因?qū)е码y以出讓的儲備地，可通過租賃土地使用權(quán)的方式實現(xiàn)土地價值轉(zhuǎn)化，打破儲備地短期難以出讓的“沉睡”困境。

總之，在新時代高質(zhì)量發(fā)展主題之下，城市發(fā)展已從“增量時代”到“存量時代”。推進(jìn)閑置低效用地處置，創(chuàng)新實踐1.5級土地開發(fā)模式，向存量要空間要效益，是走內(nèi)涵式發(fā)展、推進(jìn)節(jié)約集約用地的必由之路，也是全面、準(zhǔn)確落實新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。我們應(yīng)該把握形勢、重點突破、提升完善，進(jìn)一步夯實城市規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

（作者系長沙市人民政府副秘書長）