日前，備受關(guān)注的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布，這是“十三五”期間，我國優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要舉措之一。這意味著，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市空間和交通規(guī)劃的聯(lián)系將會更加密不可分。

據(jù)了解，目前城市空間規(guī)劃體系將活動組織的規(guī)劃分散在不同的部門和單位，城市空間規(guī)劃與交通規(guī)劃“南轅北轍”的現(xiàn)象并不罕見。在新背景下，城市交通規(guī)劃應(yīng)如何發(fā)展?需要在哪些方面進行變革?未來城市空間與交通規(guī)劃怎樣實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?對此，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師孔令斌發(fā)表了自己的看法。

城市發(fā)展加速空間分離

Q：一直以來，城市發(fā)展與交通規(guī)劃之間就有著千絲萬縷的聯(lián)系。在您看來，近些年城市空間和交通規(guī)劃在發(fā)展中呈現(xiàn)了哪些特征?

孔令斌：上世紀(jì)90年代末，我國城市和城市交通發(fā)展迅速，這主要源于以下幾方面：一是城市的發(fā)展政策由原來的“控制大城市規(guī)模、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”，調(diào)整為“突出大城市和城市群的輻射帶動作用”，大城市的發(fā)展競爭力迅速提高;二是城市的土地資本化和住房貨幣化分配，使城市建設(shè)有了相對穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，城市開發(fā)和城市交通建設(shè)進入快車道;三是汽車產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)了城市交通的機動化發(fā)展，加上我國城鎮(zhèn)化的快速推進，使城市與城市交通進入了發(fā)展模式的階段。

具體來講，在城市空間發(fā)展上主要有以下幾點特征：首先是城市空間規(guī)�？焖贁U張。在城鎮(zhèn)人口增加和用地資本化的雙重作用下，部分特大城市年土地供應(yīng)量相當(dāng)于一年增加一個中等城市的規(guī)模;其次，城市更新改造同時進行。在市場推動下，中心城區(qū)的用地置換與舊城更新改造迅速展開，混雜的城市用地與功能在地租作用下逐步分離;城市“多中心”發(fā)展成為各大城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和解決空間可持續(xù)發(fā)展的模式。以新城、組團、副中心建設(shè)為特征的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整迅速展開;城市人口的增加與“土地財政”、住房貨幣化疊加，使城市居民各階層分布在空間上分離，城市的低收入和新移民擠向城市外圍，職住分離進一步加劇。

城市與交通需協(xié)調(diào)發(fā)展

Q：隨著城市空間的不斷擴大，有的城市出現(xiàn)了城市空間和交通規(guī)劃“南轅北轍”的現(xiàn)象。您認(rèn)為這對城市交通發(fā)展產(chǎn)生了哪些影響?

孔令斌：城市的擴張使城市居民的出行距離增加，城市外圍的公共交通服務(wù)卻嚴(yán)重缺乏。這時，多數(shù)大城市私人小汽車填補空缺，其增長速度曾達到30%左右，甚至更高。而城市政府由于在“土地財政”中獲得大量發(fā)展資金，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施進入快速發(fā)展階段，如城市道路面積相比于1990年增長近7倍。道路建設(shè)與小汽車發(fā)展的相互促進，使全國的大城市很快陷入了“常態(tài)化擁堵”之中，高峰期中心區(qū)與城市放射性道路的運行效率大幅下降。于是，國家和城市層面“優(yōu)先發(fā)展公共交通”、城市交通可持續(xù)發(fā)展等改變城市交通發(fā)展價值觀與發(fā)展路徑的政策相繼出臺。

然而，城市交通的發(fā)展需要與城市空間規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，但從目前來看，交通與空間規(guī)劃有各自的規(guī)劃體系，交通規(guī)劃忽略城市長遠和長期的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，部分交通系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)忽略、甚至脫離空間規(guī)劃進行。例如，有些大城市的環(huán)放交通網(wǎng)絡(luò)加劇了中心的聚集，不僅與城市多中心的空間結(jié)構(gòu)大相徑庭，推高的中心區(qū)地租又將居住拉向更遠的郊區(qū)，城市的通勤距離不斷增長，既提高了城市交通運行的成本，也不宜居。而城市公共交通提供的無差別交通服務(wù)，又促進了城市“攤大餅”式的開發(fā)。同樣，在城市空間規(guī)劃中也很少考慮什么樣的交通網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、組織適合規(guī)劃的空間規(guī)劃。

“以車為主”轉(zhuǎn)為“以人為本”

Q：在新型城鎮(zhèn)化背景下，交通規(guī)劃將從哪幾方面來突破現(xiàn)狀?年初，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中倡導(dǎo)“推廣街區(qū)制”、“窄馬路、密路網(wǎng)”等規(guī)劃理念又意味著什么?

孔令斌：在城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的質(zhì)量成為重點，城市與城市交通也回歸其“以人為本”和宜居、可持續(xù)的本源。城市空間與城市交通同時關(guān)注到城市中“人”的發(fā)展和城市的可持續(xù)，為城市與城市交通協(xié)調(diào)創(chuàng)造了機遇。

總體講，城市與城市交通發(fā)展的協(xié)調(diào)重點在以下幾個方面：近年來城市規(guī)劃體系推行的 “多規(guī)合一”改革與探索，希望改變以往“同一空間、多頭規(guī)劃”的狀況，將各個部門的規(guī)劃統(tǒng)籌在空間規(guī)劃中，同步編制、相互協(xié)調(diào)，為交通與空間、土地利用、環(huán)境的一體化規(guī)劃創(chuàng)造條件;在城市規(guī)劃中加強城市交通與空間的協(xié)調(diào)機制建立，提出城市綜合交通體系規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步編制的要求，以及通過城市總體規(guī)劃實施的評估制度，加強規(guī)劃的權(quán)威性和上下位規(guī)劃之間的銜接。

在規(guī)劃方向上，個人認(rèn)為，大城市應(yīng)加快實施多中心建設(shè)，縮短城市通勤出行距離、緩解城市交通擁堵、提升城市宜居品質(zhì)。但城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整是一個長期任務(wù)和持續(xù)過程，不可能一蹴而就。上半年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》就是體現(xiàn)城市與交通發(fā)展思路轉(zhuǎn)型的一個指導(dǎo)文件。其提出推廣街區(qū)制，要樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，與機動交通下的兩級交通空間布局(干線網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)城市長距離活動的機動性，次、支路等本地道路等承載城市街區(qū)尺度的各種活動)相吻合。讓街道作為人的日�；顒涌臻g，提升步行、自行車等綠色交通工具的安全性，改變長期以來城市交通規(guī)劃建設(shè)中道路“以車為主”的理念。

用公交可達性提升城市活力

Q：據(jù)您判斷，城市未來的空間是什么樣?如何實現(xiàn)交通可持續(xù)發(fā)展?

孔令斌：以上我們提到，無差別的城市交通服務(wù)是城市空間及功能“攤大餅”發(fā)展的重要原因，交通的層級、功能和服務(wù)要與空間組織相對應(yīng)，如組團之間、組團內(nèi)部，中心城與新城之間等交通服務(wù)、價格等要有區(qū)別，鼓勵短距離的內(nèi)部出行，長距離跨組團、跨區(qū)出行要反映城市交通運行的成本，以發(fā)揮交通對城市空間的引導(dǎo)作用。

未來，在具體實施方面，個人認(rèn)為，步行與自行車空間是城市交通的最基本保障。一方面，在城市次、支道路上要對機動車的運行速度和空間進行控制，保障步行與自行車活動的安全;另一方面要結(jié)合小區(qū)的打開、公共交通走廊建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)大幅度加密步行與自行車可通行的網(wǎng)絡(luò)，提高步行自行車交通的可達性，提升城市街區(qū)活動的活力。

在我國高密度的城鎮(zhèn)建設(shè)模式與目前的機動化態(tài)勢下，城市發(fā)展必須實施公共交通優(yōu)先，保障公共交通的路權(quán)與暢通，加強公共交通與城市用地布局、各階層城市居民分布的契合程度，提高公共交通的競爭力，鼓勵居民乘坐公交出行，減少對小汽車的依賴。這既是降低擁堵、提高城市運行效率的關(guān)鍵，也是城市運行綠色低碳的根本。

總之，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市用地快速增長、大規(guī)模優(yōu)化調(diào)整的時期，城市交通需要首先從源頭上考慮解決方案，建立起交通系統(tǒng)與城市空間、土地利用的良好關(guān)系，引導(dǎo)形成可持續(xù)的城市空間和合理的城市活動布局，其次才是交通系統(tǒng)內(nèi)部的解決方案。因為一旦錯過時機，理想而可持續(xù)的城市空間無法成形，城市的交通組織和城市運行將要持續(xù)為此付出巨大代價，城市也難以實現(xiàn)低碳和綠色。