住房租賃主要針對社會中低收入群體、收益低，具有較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因而各國政府都會采用財(cái)政補(bǔ)貼的方式支持住房租賃。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)的比較，結(jié)合我國目前的租賃現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)重視建構(gòu)新時代的租賃補(bǔ)貼制度，將住房租賃補(bǔ)貼對象從戶籍低收入家庭擴(kuò)展到保租房和市場化長租房，按照城市住房供需特點(diǎn)調(diào)整補(bǔ)貼對象，逐漸從供給端轉(zhuǎn)向需求端。

一、保障性租賃住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性要求政府提供補(bǔ)貼

從理論上看，政府要提供公共補(bǔ)貼的原因是“剛需性”市場失靈。剛需性市場是指需求價格彈性很弱，即便處于長期均衡下賣方依然處于強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致資源無法優(yōu)化配置，造成社會貧富差距擴(kuò)大。住房市場是一個典型的“剛需性”市場，在我國半市場半統(tǒng)制的住房市場中，由于供給非市場化以及住房與社會福利的高度關(guān)聯(lián)，消費(fèi)者不得不接受高房價、高租金，部分消費(fèi)者不得不被高門檻排擠在市場之外。住房分層造成的社會財(cái)富不平等日益加劇。從社會公平的角度，政府通過轉(zhuǎn)移支付提高低收入群體的福利，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。

為了解決剛需性市場失靈，政府或者直接介入市場成為供給方，或者采取補(bǔ)貼、減免稅收等方式鼓勵增加供給，扭轉(zhuǎn)買方弱勢地位，增加低收入者的自由選擇權(quán)，能夠促進(jìn)資源配置，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。保障性租賃住房不是嚴(yán)格意義上的公共產(chǎn)品，但具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，具有有限的非競爭性和較強(qiáng)的外部性，并且投資收益低，應(yīng)采取政府和社會共同分擔(dān)的原則。

從現(xiàn)實(shí)中看，我國保障性租賃住房建設(shè)存在成本高、收益低的內(nèi)在矛盾，光靠市場力量難以跑得通，機(jī)構(gòu)化發(fā)展滯后。由于缺乏抵押物或其他金融產(chǎn)品，租賃企業(yè)普遍面臨融資難、融資貴的問題。重資產(chǎn)住房租賃企業(yè)租金回報(bào)率過低，中資產(chǎn)企業(yè)難以取得優(yōu)質(zhì)物業(yè)且改建成本過高，輕資產(chǎn)企業(yè)沒有進(jìn)入規(guī)模效益帶來的盈利階段。再加上受到疫情沖擊，住房租賃企業(yè)抗風(fēng)險能力整體較弱，還未走上健康可持續(xù)運(yùn)營的軌道。因此，政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政政策力度支持市場主體積極參與保障性租賃住房建設(shè)和運(yùn)營。

無論是理論還是現(xiàn)實(shí)條件，發(fā)展保障性租賃住房都離不開政府補(bǔ)貼。目前，國家已出臺針對含保障性租賃住房在內(nèi)的住房租賃減稅政策，同時中央財(cái)政將在三年投入402億支持住房租賃市場發(fā)展，一般是給予供給方一定的獎補(bǔ)。但由于我國大城市租賃住房租售比普遍過低，財(cái)政資金投入對于租賃投入而言仍然只是“杯水車薪”，無法有效撬動社會資本。此外，由于財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目審計(jì)趨嚴(yán)，相關(guān)專項(xiàng)資金支出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則尚未建立，財(cái)政補(bǔ)貼資金落地中容易出現(xiàn)資金長期閑置、資金使用效率低下、資金使用不規(guī)范等問題。根據(jù)多地2020年財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作報(bào)告，中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金未能及時使用的情況較為普遍，財(cái)政資金投入撬動社會資本的效果有限。

二、從國際經(jīng)驗(yàn)看，補(bǔ)貼從供給端向需求端轉(zhuǎn)變是住房發(fā)展階段的趨勢

美國大蕭條時期公共住房建設(shè)開始加速，成為保障性住房的主要形式。由于公共住房運(yùn)營過程中出現(xiàn)的財(cái)政壓力、缺乏維護(hù)、貧困集中等問題，公共住房建設(shè)逐漸停止。1968年美國《住房法》為建設(shè)自有住房及租賃住房提供補(bǔ)貼，迫于支出成本過大，1972年廢止了該政策。1974年《房屋社區(qū)發(fā)展法案》建立了第一個全國租房券計(jì)劃，此后租房券成為美國住房保障的最主要方式。建設(shè)補(bǔ)貼計(jì)劃雖然被終止，但供給端補(bǔ)貼方案最終轉(zhuǎn)變?yōu)榈褪杖胱≌�稅收補(bǔ)貼方案，1986年《稅制改革法案》推出的LIHTC項(xiàng)目，該方案針對供給端進(jìn)行稅收抵免和補(bǔ)貼。開發(fā)商和地方政府共同決定項(xiàng)目建設(shè)的具體位置，至少有20%的單元可為收入不高于都市區(qū)平均收入50%的住戶所承受，或者有40%的單元可為收入等于或低于都市區(qū)平均收入60%的住戶所承受，即有資格獲得稅收補(bǔ)貼。目前美國的保障性租賃住房以需求端補(bǔ)貼的住房選擇券和私人補(bǔ)貼住房為主。住房優(yōu)惠券計(jì)劃旨在幫助極低收入家庭、老年人和殘疾人在私人租賃市場上獲取體面、安全和衛(wèi)生的住房。住房選擇券由公共住房機(jī)構(gòu)（PHA）在當(dāng)?shù)毓芾�。公共住房機(jī)構(gòu)代表參與的家庭直接向房東支付住房補(bǔ)貼。租房券計(jì)劃優(yōu)先考慮收入低于地區(qū)平均收入水平的30%的極度貧困家庭。

英國從1945年到1972年的大部分住房補(bǔ)貼都用于建造社會化住房。1949年頒布的《住房法》為公共和私人部門的房屋修改和改建提供了補(bǔ)助，1951年保守黨上臺之后提升了補(bǔ)貼的金額，促進(jìn)更多的社會化住房建設(shè)。到20世紀(jì)70年代初，廉租房已占到英國住房總量的近三分之一。由于英國在社會住房上的補(bǔ)貼過多，財(cái)政壓力逐漸凸顯，地方政府被敦促利用住房補(bǔ)貼向租戶提供與收入相關(guān)的租金補(bǔ)貼。1972年《住房金融法》出臺，對租客實(shí)施了租金回扣補(bǔ)貼。1982年的《社會保障和住房福利法》出臺，英國政府將補(bǔ)貼回扣制度合并為新的住房福利制度，補(bǔ)貼制度從以房產(chǎn)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝ナ杖霝榛�礎(chǔ)發(fā)放個人補(bǔ)貼。2009年大約三分之二（64%）的住房公共支出用于住房補(bǔ)貼，36%用于建造新房。2015年85%的公共住房支出用于住房補(bǔ)貼，只有15%用于新建住房。

德國戰(zhàn)后實(shí)施大規(guī)模社會化住房建設(shè)，在1949年至1966年期間，住房的建設(shè)數(shù)量約為900萬套，當(dāng)中約有51%是社會化住房。1960年12月政府出臺《關(guān)于租金補(bǔ)助的規(guī)定》，1965年出臺《第一次住房補(bǔ)貼法》推出“住房福利”，為貧困人群租房提供住房補(bǔ)助。1971年，德國政府認(rèn)為已經(jīng)初步解決了住宅數(shù)量不足的問題，聯(lián)邦頒布《實(shí)施長期住房計(jì)劃法》，從1971年開始，聯(lián)邦政府預(yù)算中社會住房減少。1982年，聯(lián)邦政府認(rèn)為租賃市場已經(jīng)達(dá)到了公共供應(yīng)和私人投資的平衡，1986年聯(lián)邦不再為新的社會住房建設(shè)提供補(bǔ)助。2000年以后，新的住房補(bǔ)貼法案開始強(qiáng)調(diào)直接補(bǔ)貼居民，逐步停發(fā)住房建設(shè)補(bǔ)貼。2001年，德國住房法重新組織了對低收入租戶的支持，從提供建筑補(bǔ)貼到需求端補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變，公共福利從建房轉(zhuǎn)向了通過補(bǔ)貼直接支持居民。2005年，德國社會保障體系全面改革，租房補(bǔ)貼的發(fā)放范圍緊縮，發(fā)放額度根據(jù)救助對象的收入劃定補(bǔ)貼比例，不再提供無對象差別的租金全額減免。目前既有發(fā)放給房東的補(bǔ)貼，也有發(fā)放給租客的補(bǔ)貼，90%以上補(bǔ)貼直接發(fā)放給租客。

日本的情況比較特殊。上世紀(jì)90年代房地產(chǎn)泡沫破滅之后，日本經(jīng)濟(jì)低迷、債務(wù)率持續(xù)攀升、老齡化日益嚴(yán)峻，住宅空置率不斷增加。2006年廢止《住宅建設(shè)計(jì)劃法》，退出國家計(jì)劃住宅建設(shè)。日本1991年土地稅制改革大大促進(jìn)了租賃住宅的供給量，不大存在租房困難問題。但日本“木質(zhì)結(jié)構(gòu)”的住宅壽命短，早年建設(shè)的住房需要改造，住房政策從重視新建轉(zhuǎn)向重視存量利用。日本都市再生機(jī)構(gòu)（UR）通過存量改造向低收入人群提供租賃型住房保障，公共住宅為特定的職員群體提供住房保障。

對比國際上主要發(fā)達(dá)國家在保障性租賃住房上的政策可以發(fā)現(xiàn)，保障性租賃住房的補(bǔ)貼政策模式大多從供給端轉(zhuǎn)向需求端。需求端政策支持的主要優(yōu)點(diǎn)可以給保障家庭更多的住房選擇權(quán)，政府無需在建設(shè)和維護(hù)環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)，不會扭曲供給市場的要素配置。缺點(diǎn)是，在供應(yīng)不足的情況下，需求端補(bǔ)貼容易鼓勵過度性住房消費(fèi)，導(dǎo)致租金上漲。因此，采取供給端補(bǔ)貼還是需求端補(bǔ)貼，主要取決于市場供需的相對結(jié)構(gòu)。大多數(shù)國家在住房數(shù)量短缺階段，通過財(cái)政補(bǔ)貼政策支持供給端建房，當(dāng)過了短缺階段，政府對保障性住房的投資在退出，保障方式主要轉(zhuǎn)向?qū)�困難群體的直接補(bǔ)貼。

三、我國的住房困難主要是需求端支付能力不足

過去20多年，我國住房建設(shè)取得了巨大成就，全國層面住房總量供不應(yīng)求的時代已經(jīng)過去，住房困難主要集中在大城市，以進(jìn)城務(wù)工人員、新畢業(yè)大學(xué)生、流動人口為基礎(chǔ)的新市民群體為主。因此，制定住房補(bǔ)貼制度要結(jié)合我國住房發(fā)展實(shí)際。

第一，除了少數(shù)超大城市之外，我國大部分城市可供租賃房源較為充足，不需要大規(guī)模新增建設(shè)。當(dāng)前我國戶均住房套數(shù)大于1，已經(jīng)總體上告別了住房短缺，實(shí)現(xiàn)了住房的基本平衡。根據(jù)貝殼研究院數(shù)據(jù)，深圳、北京等6個城市常住人口戶均住房套數(shù)低于1套；太原、長春等3個城市戶均住房套數(shù)在1.0-1.1套之間，住房市場供求總體處于平衡狀態(tài)；鄭州、武漢等11個城市戶均住房套數(shù)超過1.1套，住房市場供求總體處于寬松狀態(tài)，可供租賃房源較為充裕。也就是說，除了少數(shù)城市還需要通過新增住房的方式增加供給之外，大部分城市要解決的是支付能力不足的問題，再增加住房建設(shè)可能會造成資源浪費(fèi)。

第二，租房困難主要是需求支付能力不足。如果是供給數(shù)量不能滿足需求，市場租金必然會呈現(xiàn)總體上漲的態(tài)勢。但過去3年租賃市場的情況表明，除少數(shù)城市之外，大部分城市租金水平下跌或小幅上漲，租賃房源空置率顯著提升，租賃時間周期明顯延長，這表明需求減弱影響了租賃市場。在疫情發(fā)生3年后，城市的就業(yè)和居民收入受到影響。因此，提高租房群體的支付能力比擴(kuò)大房源供給更為直接。隨著我國年輕人口增長放緩甚至減少，老年群體逐步釋放房源供給，再進(jìn)一步增加住房會形成資源浪費(fèi)。

第三，供給端補(bǔ)貼存在諸多問題。一是補(bǔ)貼形成的價差容易被轉(zhuǎn)移。保障性租賃住房通過價格管制（租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金）的方式降低租房群體支付壓力。目前已出臺落實(shí)文件的部分城市要求保障性租賃住房租金不高于市場租金的90%，如北京市要求“保障性租賃住房項(xiàng)目租金應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕�地段同品質(zhì)市場租賃住房租金水平，其中，利用企事業(yè)單位自有土地建設(shè)的保障性租賃住房，應(yīng)在同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金的九折以下定價”。價差會形成市場尋租套利空間。目前政策要求，保障性租賃住房主要針對“新市民、青年人”群體，以戶籍、職業(yè)屬性來劃分、不與收入關(guān)聯(lián)容易導(dǎo)致騙補(bǔ)的情況，從而導(dǎo)致補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移。

二是供給端補(bǔ)貼容易扭曲市場結(jié)構(gòu)。政府對開發(fā)商采取補(bǔ)貼激勵容易導(dǎo)致供給與需求不匹配。一方面，大城市為了降低成本，土地供應(yīng)位置偏遠(yuǎn)，產(chǎn)品建設(shè)偷工減料，不能滿足市場需求。目前政策要求保障性租賃住房“以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主”、“具體面積由城市人民政府按照�；�本的原則合理確定”，地方政府具有較大的自由裁量權(quán)，忽略消費(fèi)者的實(shí)際需求。另一方面，在財(cái)政補(bǔ)貼的激勵下，宜昌、蕪湖、荊州等凈流入人口增速放緩，甚至有可能出現(xiàn)人口凈流出的城市也在加快發(fā)展保障性租賃住房。如西寧市“十四五”期間籌建保障性租賃住房11000套（間），其中2022年計(jì)劃籌建2000套（間）。

四、構(gòu)建需求端的租賃補(bǔ)貼制度

我國當(dāng)前租賃補(bǔ)貼主要集中在供給端。國辦22號文指出，“中央通過現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)渠道，對符合規(guī)定的保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)予以補(bǔ)助”。與此相對應(yīng)的需求端租賃補(bǔ)貼對象狹窄。以北京市為例，市場租房補(bǔ)貼對象只能是城鎮(zhèn)戶籍家庭，并且同時滿足低收入、無房、有穩(wěn)定生活、低財(cái)產(chǎn)條件。2021年，北京市場租房補(bǔ)貼新增8916戶，累計(jì)發(fā)放2.06萬戶，相當(dāng)于全市住房租賃市場交易量的1%左右。

綜合兩種補(bǔ)貼方式的優(yōu)缺點(diǎn)，參照國外補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國住房租賃發(fā)展的實(shí)際現(xiàn)狀，將住房租賃補(bǔ)貼對象從戶籍低收入家庭擴(kuò)展到保租房和市場化長租房，按照城市住房供需特點(diǎn)調(diào)整補(bǔ)貼對象，逐漸從供給端轉(zhuǎn)向需求端。

第一，住房供應(yīng)數(shù)量不足的城市可以供給端補(bǔ)貼為主，輔助以一定比例的需求端補(bǔ)貼，住房供應(yīng)相對充足的城市主要以需求端補(bǔ)貼為主。供給端補(bǔ)貼重點(diǎn)對從事租賃住房開發(fā)運(yùn)營的企業(yè)給予一定比例的貸款貼息或者提供政府擔(dān)保低息貸款，既包括新建也包括存量改建，約定優(yōu)惠方式。需求端補(bǔ)貼主要是對符合收入條件的新市民群體發(fā)放租金券補(bǔ)貼。

第二，優(yōu)化供給端補(bǔ)貼的方式。當(dāng)前政府給予補(bǔ)貼的條件是要求租金低于市場水平，這種租金管制容易引發(fā)尋租行為，也會影響供給方的預(yù)期收益，對供給端融資造成抑制作用�？蓪⒈Ｕ闲宰赓U住房的租金不高于市場水平的價格管制政策改為延長租客租住時間，即按照租客實(shí)際繳納租金的租賃時長按照一定比例進(jìn)行延長，這樣既沒有租金的管制壓力，也能降低房源的空置期，提升租客的穩(wěn)定性。

第三，制定需求端補(bǔ)貼發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和流程。為防止補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移，應(yīng)將申請人收入和財(cái)產(chǎn)納入獲得補(bǔ)貼的必要條件。目前市場租金補(bǔ)貼申請流程比較復(fù)雜，北京市規(guī)定：（1）取得市場租房補(bǔ)貼資格的家庭應(yīng)在6個月內(nèi)自行到市場租賃住房；（2）自房屋租賃合同租賃期限開始之日起，市場租房補(bǔ)貼申請人與房屋出租人共同到申請家庭戶籍所在地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）住房保障管理部門辦理市場租房補(bǔ)貼領(lǐng)取手續(xù)。可以改為，申請人憑收入和財(cái)產(chǎn)證明向政府部門申請租房券，政府部門根據(jù)區(qū)域租金水平發(fā)放定額的租房券，申請人可以用定額租房券支付給房東，房東憑租房券和租房合同到政府獲得補(bǔ)貼或抵扣。通過信息平臺，補(bǔ)貼辦理過程均可以線上完成。因此，要盡快建立健全的住房保障信息系統(tǒng)，對住房保障對象的人群基本情況、收入狀況、住房狀況、保障房房源分布與入住情況進(jìn)行動態(tài)管理。

第四，提高補(bǔ)貼資金的撬動作用。提供保障性租賃住房不僅是政府的職責(zé)，也是社會共同的任務(wù)，光靠政府出資補(bǔ)貼仍然不夠。要發(fā)揮政府補(bǔ)貼的增信功能，引入更多的社會資金，如企業(yè)根據(jù)補(bǔ)貼配套可以享受增值稅減免。未來?xiàng)l件允許，開發(fā)運(yùn)營企業(yè)可以用補(bǔ)貼額度進(jìn)行市場交易，向金融機(jī)構(gòu)融資，擴(kuò)大資金規(guī)模。