不可預(yù)知的新冠肺炎疫情還在全球蔓延，市場(chǎng)預(yù)計(jì)全球經(jīng)濟(jì)將面臨嚴(yán)重衰退。在外部和內(nèi)部雙重?cái)D壓下，如何有效地釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，保證深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利推進(jìn)，是各級(jí)政府一直在致力的一項(xiàng)重要工作。

4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）。在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，推動(dòng)土地、人才、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)等方面都具有重要作用。

在與房地產(chǎn)行業(yè)緊密相關(guān)的土地要素市場(chǎng)化配置方面，意見(jiàn)提出了四點(diǎn)要求，分別為建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革、鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地、完善土地管理體制。

尤為需要注意的是，在意見(jiàn)的具體表述上，制定不動(dòng)產(chǎn)登記法、產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置均為首次在中央文件中出現(xiàn)，其重要性不言而喻。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的浪潮中，這份意見(jiàn)釋放出了什么樣的信號(hào)，未來(lái)的土地市場(chǎng)會(huì)發(fā)生什么樣的轉(zhuǎn)變，又會(huì)為房地產(chǎn)行業(yè)帶來(lái)了怎樣的新機(jī)遇？

為此，4月9日——11日，中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者分別約訪了國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土規(guī)劃研究室主任黃征學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授張正峰、北京師范大學(xué)法學(xué)院教授宋剛，以及北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)，盛廷律師事務(wù)所合伙人、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠，他們都是中國(guó)土地制度改革長(zhǎng)期的觀察者、研究者和實(shí)操者，有的人還曾參與過(guò)土地政策的制定工作。

在這場(chǎng)深刻而富有遠(yuǎn)見(jiàn)的激烈交鋒中，他們將用獨(dú)特的視角來(lái)講述這場(chǎng)變革背后的故事，以及對(duì)未來(lái)的思考。

危機(jī)與變革

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：此次意見(jiàn)的出臺(tái)釋放了什么樣的信號(hào)？意見(jiàn)中關(guān)于推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置制度的核心問(wèn)題是什么？

黃征學(xué)：要素市場(chǎng)化改革是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，也是進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要舉措。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，推動(dòng)土地、人才、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)等方面都具有重要作用。就土地而言，土地對(duì)重要戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展、重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有著保障功能。

在具體表述上，產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置是首次在中央文件中被提及，這表明土地市場(chǎng)化配置范圍從傳統(tǒng)的工業(yè)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)、混合產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)變，供地方式也從出讓轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資（入股）等多種方式。同時(shí)，為保障重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地，意見(jiàn)提出建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，要探索建立全國(guó)性建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制，突出用市場(chǎng)手段解決土地年度供應(yīng)計(jì)劃不足。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土規(guī)劃研究室主任黃征學(xué)

張正峰：在我國(guó)以前的試點(diǎn)或地方實(shí)踐中就曾提到過(guò)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、鼓勵(lì)盤活存量用地等。比如，過(guò)去廣東省在土地制度改革中就曾較早地提出要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。也就是說(shuō)，雖然在土地要素市場(chǎng)化配置方面很多的提法和思路并非首次公開(kāi)出現(xiàn)，但加強(qiáng)土地要素市場(chǎng)化配置，是能夠進(jìn)一步發(fā)揮和顯現(xiàn)出土地資產(chǎn)價(jià)值。因?yàn)橥恋乇旧硎嵌�元性的，一個(gè)是自然屬性，另一個(gè)是資產(chǎn)屬性。目前我國(guó)土地要素市場(chǎng)化程度并不高，特別是農(nóng)村土地市場(chǎng)化很低。

宋剛：意見(jiàn)最鮮明的特色就是明確了土地要素市場(chǎng)化配置這個(gè)概念，不僅強(qiáng)調(diào)土地是重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素和重要經(jīng)濟(jì)資源 ，還強(qiáng)調(diào)要通過(guò)市場(chǎng)化方式配置土地要素。這意味著必須消除阻礙要素交易的各種不利因素，促進(jìn)土地要素交易市場(chǎng)的形成。例如，當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元體系，并未形成統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，一方面， 國(guó)有土地?zé)o償劃撥使用范圍過(guò)寬，該部分土地要素未能納入市場(chǎng)化配置；另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市尚缺乏具體配套制度，阻礙農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化。只有在這兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，方可形成統(tǒng)一土地要素市場(chǎng)，提高土地要素利用效率。

可以認(rèn)為，意見(jiàn)釋放了國(guó)家對(duì)土地資源市場(chǎng)化配置改革的決心，為激活土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值明指明了方向。

畢文強(qiáng)：意見(jiàn)是加快全國(guó)范圍經(jīng)濟(jì)良性內(nèi)循環(huán)的重要舉措，對(duì)目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)生產(chǎn)要素如何發(fā)展配置提出了明確的要求。同時(shí)，意見(jiàn)也是對(duì)十九大報(bào)告提出“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)”的落實(shí)。

與以往相比，意見(jiàn)在一貫宏觀、全面的基礎(chǔ)上，對(duì)于如何市場(chǎng)化配置提出了明確而具體的做法。本次意見(jiàn)更具實(shí)操性，為各地方政府如何構(gòu)建建設(shè)用地市場(chǎng)指明了方向，標(biāo)志著我國(guó)土地要素市場(chǎng)改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。比如，針對(duì)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，明確指出需要在立法層面、制度層面作出改革，提出修改土地管理法的實(shí)施條例，制定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意見(jiàn)，建立入市后的增值收益分配制度，建立公共利益征收相關(guān)制度。

潘金忠：對(duì)比此前中央層面下發(fā)的土地政策文件可以發(fā)現(xiàn)，意見(jiàn)一方面要解決日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，尤其是市場(chǎng)配置土地資源需求與節(jié)約集約土地、切實(shí)保護(hù)耕地面積等供給方面的矛盾。另一方面要解決建設(shè)用地市場(chǎng)供給不足與現(xiàn)有存量建設(shè)用地閑置、低效之間的結(jié)構(gòu)矛盾。如完善以公共利益需要為目的的集體土地征收制度，從國(guó)土空間規(guī)劃、征收用途細(xì)分方面減少對(duì)耕地的侵占；利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量，擴(kuò)大建設(shè)用地市場(chǎng)供給，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)耕地的進(jìn)一步侵占；鼓勵(lì)或通過(guò)立法規(guī)定部分投融項(xiàng)目退出劃撥用地目錄，以市場(chǎng)配置方式增加用地成本、資產(chǎn)總量和融資能力，促節(jié)約進(jìn)集約利用土地等。

利益分配是關(guān)鍵

改革仍有難點(diǎn)

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革的過(guò)程中，我們面臨的最大阻力是什么？在利益分配機(jī)制方面有著怎樣的探索？

黃征學(xué)：不論是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還是土地征收制度改革，利益的分配都是非常重要的。2014年開(kāi)展農(nóng)村“三塊地”改革（指農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）試點(diǎn)的33個(gè)地區(qū)中，對(duì)利益分配機(jī)制都有過(guò)探索，但沒(méi)有形成共識(shí)�？傮w而言，政府讓利大的地方，土地制度改革推進(jìn)順利。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還存在入市主體、入市途徑、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履職能力等難點(diǎn)問(wèn)題，在全國(guó)難用一種模式推廣應(yīng)用。土地征收制度改革中公共利益的界定也是難點(diǎn)，因此，意見(jiàn)首次明確要求“建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定”。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授張正峰

張正峰：目前來(lái)說(shuō)農(nóng)村土地征收制度改革在去年的土地管理法修訂過(guò)程中的改動(dòng)是比較大的，最重要的就是明確了公共利益的一些征收名錄，這是非常大的進(jìn)步。過(guò)去，無(wú)論土地是否涉及公共利益基本都是靠征收來(lái)獲取的。

在農(nóng)村土地征收制度改革過(guò)程中有兩點(diǎn)需要重視。一是要保證農(nóng)民的知情權(quán)，二是要做好對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償多元化配置方案，這兩點(diǎn)是保障農(nóng)民能夠可持續(xù)生計(jì)關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配也是很關(guān)鍵的一點(diǎn)，這也是過(guò)去地方試點(diǎn)不斷探索的。我認(rèn)為，就增值收益分配來(lái)說(shuō)，作為所有者的農(nóng)村集體應(yīng)該占到大部分，剩余的分配給農(nóng)戶，政府在這個(gè)過(guò)程中扮演著收費(fèi)并服務(wù)角色，需要制定好分配比例。

北京師范大學(xué)法學(xué)院教授宋剛

宋剛：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必然要求相應(yīng)地調(diào)整農(nóng)村土地征收制度，否則很難做到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地真正入市。今后難點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)農(nóng)村土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的關(guān)系�？梢灶A(yù)測(cè)，對(duì)集體土地的征收將逐漸壓縮甚至在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地領(lǐng)域取消征收。

后續(xù)增值分配制度是集體建設(shè)用地入市的核心問(wèn)題，合理的后續(xù)增值分配制度，一方面可以為征收提供解決思路（如大幅度提高征地賠償）。另一個(gè)方面，這是真正保護(hù)農(nóng)民切身利益的核心機(jī)制，因?yàn)榧�體土地的所有權(quán)歸屬“集體”而非農(nóng)民或農(nóng)戶，因此增值收益如何在集體、農(nóng)戶之間分配，對(duì)于農(nóng)民利益攸關(guān)。

畢文強(qiáng)：建立建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的最大難點(diǎn)就是解決地方政府土地財(cái)政依賴，即如何在地方政府財(cái)政不受到巨大沖擊情況下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)。新中國(guó)成立之初，我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體系對(duì)于建立中國(guó)的工業(yè)化體系有著重要的作用，但現(xiàn)在這一體系已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最明顯的就是國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的巨大價(jià)值差異。這種差異某種程度上成為了地方政府土地財(cái)政的重要支撐，也是農(nóng)村土地征收糾紛不斷的根本原因。

應(yīng)該明白，即便是建立了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，仍需要地方政府主導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市活動(dòng)。建立后續(xù)增值收益分配制度的意義就在于此，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一旦入市、同地同價(jià)后，由此產(chǎn)生的發(fā)展紅利、增值收益需要有相對(duì)公平的利益分配機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，以保證地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本等各方主體的利益平衡。

盛廷律師事務(wù)所合伙人、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠

潘金忠：關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題，《土地管理法》從滿足相關(guān)規(guī)劃、使用用途以及依法登記等方面做出了界定，應(yīng)該說(shuō)滿足這些條件的建設(shè)用地比例不是很大。同時(shí)，土地管理法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)一步對(duì)是否滿足開(kāi)發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施配套等作出要求，客觀上也排除了很多已經(jīng)出租、自建、合作開(kāi)發(fā)的地塊。所以如何解決或幫助集體經(jīng)濟(jì)組織解決上述障礙，是全面推進(jìn)入市交易的重要前提。另外，由于我國(guó)尚未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行立法，多數(shù)區(qū)域也未建立起農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，所以對(duì)于入市交易的村民決議范圍以及前期的土地整理活動(dòng)需要格外重視，尤其是相關(guān)單位或者個(gè)人通過(guò)前期土地整理博取巨額利益等情況。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益，條例征求意見(jiàn)稿并未規(guī)定。我認(rèn)為，從物權(quán)的處置、收益的角度，相關(guān)增值收益應(yīng)當(dāng)全額歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織，地方政府可以通過(guò)稅收方式予以調(diào)節(jié)。

多樣化供地

政府和企業(yè)雙贏

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：多樣化的供地方式，對(duì)政府和企業(yè)分別意味著什么？

黃征學(xué)：多樣化的供地方式是為了讓企業(yè)有更多選擇，也是為了讓政府能掌握更多的主動(dòng)權(quán)。譬如，很多中小企業(yè)流動(dòng)資金不足，一次性繳納土地出讓金，財(cái)務(wù)成本的壓力較大，如果選擇長(zhǎng)期租賃方式，資金壓力就會(huì)減少。對(duì)政府而言，采用租賃方式供地能及時(shí)收回因各種原因倒閉破產(chǎn)企業(yè)的土地，加快盤活存量土地資產(chǎn)。當(dāng)然，這對(duì)自然資源部門的精細(xì)化管理以及制度建設(shè)提出更高的要求。如，企業(yè)最關(guān)心的彈性年期供地和先租后讓供應(yīng)的土地如何抵押、如何融資等等。

畢文強(qiáng)：多樣化供地對(duì)企業(yè)是一個(gè)大利好。一些個(gè)人或企業(yè)由于響應(yīng)地方政策，很早之前就拿到了土地使用權(quán)，由于地方經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)快速發(fā)展，可能原來(lái)相對(duì)偏辟的地方幾年之后就成為城市的新城中心了。這種情況下，土地增值巨大，但由于土地用途仍然為原來(lái)的工業(yè)用地，持續(xù)要求使用權(quán)人必須保持工業(yè)用途，是不符合實(shí)際情況的，也是對(duì)社會(huì)資源及要素的巨大浪費(fèi)。如果地方政府或其他人借機(jī)收回土地，通過(guò)權(quán)力尋租進(jìn)行用途改變，從而獲得巨額利益，一方面會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)糾紛，另一方面也是對(duì)地方政府公信力的巨大破壞，對(duì)于整個(gè)社會(huì)治理都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，意見(jiàn)通過(guò)調(diào)整完善用地政策來(lái)解決類似問(wèn)題，是一個(gè)巨大的進(jìn)步，是國(guó)家關(guān)于土地要素治理水平的進(jìn)一步提升。

潘金忠：多樣化供地改變了我國(guó)工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)上單一的建設(shè)用地使用權(quán)出讓格局，通過(guò)租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)，作價(jià)出資等，豐富了一級(jí)市場(chǎng)的交易方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)類型用地的轉(zhuǎn)換。這一方面能降低用地單位的土地利用成本，另一方面能消化各工業(yè)園區(qū)閑置的土地資源，促進(jìn)招商引資，從供給側(cè)推進(jìn)工業(yè)用地資源的充分、有效、合理利用。

盤活存量

增減掛鉤釋放新動(dòng)能

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量土地和低效用地的關(guān)鍵和阻力是什么？農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策下建設(shè)用地的釋放與發(fā)展又是什么？

黃征學(xué)：盤活存量建設(shè)用地最大的問(wèn)題是利益主體的多元性和復(fù)雜性，其中，稅費(fèi)制度在調(diào)節(jié)土地使用權(quán)人和政府關(guān)系中發(fā)揮重要作用，政府讓利多的地方，存量土地盤活阻力相對(duì)較小，反之，阻力較大。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中，土地的需要也比較大，意見(jiàn)從深化宅基地改革、推進(jìn)建設(shè)用地整理和完善城鄉(xiāng)增減掛鉤等方面提出了建議，總的要求是盤活存量建設(shè)用地，盡量少占或不占耕地。

張正峰：在盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地方面，地方上有很多實(shí)踐。以上海的農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化為例，減量的一個(gè)是農(nóng)村居民點(diǎn)，另一個(gè)是農(nóng)村集體工業(yè)用地。在這個(gè)過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)阻力來(lái)源有四，一是高成本帶來(lái)的資金壓力；二是農(nóng)民是否能夠分享到足夠的利益；三是農(nóng)民是否愿意搬遷；四是盤活存量建設(shè)用地涉及的激勵(lì)性或限制性政策保障是否跟得上。

就農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于落地執(zhí)行的過(guò)程是否嚴(yán)格規(guī)范化�，F(xiàn)在，城市建設(shè)用地不足，但農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，或占地面積較大的問(wèn)題很突出。通過(guò)增減掛鉤可以使建設(shè)用地在城市和鄉(xiāng)村之間保持平衡，既解決了農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，又緩解了城市建設(shè)用地不足的問(wèn)題。

宋剛：在國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用方面，主要有兩個(gè)難題，一是土地用途的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，例如工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，必將引起規(guī)劃的變動(dòng)；二是利益增值問(wèn)題，許多國(guó)有企業(yè)的存量用地是劃撥而來(lái)，盤活利用的收益可能是巨大的，要明確其收益歸屬和分配機(jī)制。在建設(shè)用地增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地的釋放存量，途徑有二，一是宅基地的流轉(zhuǎn)入市，二是現(xiàn)有農(nóng)村集體企業(yè)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

跨區(qū)域的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地的指標(biāo)交易機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而在全國(guó)范圍的耕地面積不變前提下，通過(guò)指標(biāo)交易，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地供應(yīng)量。

北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強(qiáng)

畢文強(qiáng)：在盤活存量建設(shè)用地的過(guò)程中，國(guó)有建設(shè)用地的盤活主要集中在城市，集體建設(shè)用地的盤活主要集中在農(nóng)村。城市中的國(guó)有建設(shè)用地通常為國(guó)有企業(yè)劃撥用地，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展，許多國(guó)有企業(yè)已經(jīng)名存實(shí)亡，有得甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)手賣出。因此，權(quán)屬糾紛是阻力之一。在農(nóng)村，由于土地法的限制，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量并不大，建設(shè)用地主要集中在宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共設(shè)施上，其中又以宅基地為主，所以深化宅基地改革就顯得非常必要。但是也需要注意，廣大集體經(jīng)濟(jì)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)力必須得到保障，否則會(huì)非常容易產(chǎn)生糾紛。

農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，本質(zhì)是農(nóng)村耕地的保護(hù)性政策，目前來(lái)看尤其重要。其核心是在農(nóng)村土地上，增加的集體建設(shè)用地與復(fù)墾的耕地應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平衡，即達(dá)到建設(shè)用地總量沒(méi)有增加、耕地總量沒(méi)有減少的效果。因此，在增減掛鉤政策下，建設(shè)用地的釋放與發(fā)展取決于農(nóng)村宅基地改革與建設(shè)用地的整理程度。

土地管理體系將更加完善

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：完善土地利用計(jì)劃管理的意義是什么？目前我們的土地管理體系存在著哪些瓶頸？

黃征學(xué)：完善土地管理是提高土地要素保障的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)的土地管理，特別是土地利用年度計(jì)劃管理，指標(biāo)不合理、靈活性不足、市場(chǎng)化不夠。意見(jiàn)針對(duì)這些問(wèn)題提出要在實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度的前提下，減少指標(biāo)分配的層級(jí)，由省級(jí)政府統(tǒng)籌指標(biāo)的使用；健全建設(shè)用地供應(yīng)三年滾動(dòng)計(jì)劃，增強(qiáng)土地管理靈活性；探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，在土地計(jì)劃管理中注入市場(chǎng)因素�？傮w而言，完善土地計(jì)劃管理，對(duì)保障重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地都將發(fā)揮重要作用，有助于高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。

畢文強(qiáng)：現(xiàn)行的土地管理體制的管理制度相對(duì)僵化，對(duì)農(nóng)村集體土地的規(guī)范較少，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地及宅基地管理缺失。由于土地征收制度過(guò)于粗放，也致使對(duì)地方政府土地財(cái)政的監(jiān)管不到位。法律法規(guī)本身就有滯后性，這些弊端其實(shí)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快后所顯露出來(lái)的。一體化的土地要素市場(chǎng)可以從根本上解決這些問(wèn)題。